反壟斷立法需要克服的障礙

　　編者按：反壟斷問題關系到我國政治體制改革的一些核心問題，全國人大已將反壟斷法列入立法議程。因立法涉及深層體制問題，反壟斷立法的障礙很大。國家發展改革委經濟所研究員林志遠提出，要克服反壟斷立法障礙，盡快制訂有力措施，制約壟斷勢力的發展。我刊擬分兩期刊發其研究報告。
　　
　　企業暴利，產品價格飚升，消費者利益受損，是典型的市場壟斷現象。開放市場經濟的發展優勢在于充分競爭和鼓勵創新，而壟斷是要抵制競爭和保護落后，導致不公平的利益分配和損害公眾利益，因此發達國家普遍對之實行十分嚴格的限制。中國現在面對房地產、電力、鐵路、電信、石油、石化等行業越來越多的企業壟斷行為，反壟斷的公眾呼聲已經很高，國家立法機關也在加緊討論和準備出臺專門的法律。但是反壟斷的立法與以往的很多經濟立法不同，不是調節企業與企業之間或者企業與政府之間的關系，而是保護社會公共利益阻止強勢利益集團濫用權力地位的關系，立法的過程因此會有很多新的障礙需要我們提高認識去加以克服。
　　
　　一、反壟斷立法的宗旨不明確
　　
　　對于反壟斷立法要達到什么樣的目的，各派專家有很大的分歧。一些專家觀點著眼于反不正當競爭和保護消費者權益，而這方面我們已經有了比較現成的立法。一些專家的觀點主要著眼于加入WTO的國際接軌需要。跨國機構的專家著眼于提高中國市場的透明度，期望獲得更多進入中國市場的機會。媒體呼聲比較高的訴求則是保護公眾投資者和消費者的權益，矛頭直指一些大的上市公司和一些從政府部門轉型而來的大型國有企業。學術界的觀點多為照抄國外的理論，不論大國小國的經驗一概照搬，與中國的現實相隔較遠，讓人更加感到莫衷一是。
　　根據發達國家采取反壟斷措施的分析，反壟斷立法的宗旨大約有三個層次：第一是防止出現諸侯經濟的局面，阻止過度集中的產業結構，例如美國的《謝爾曼法》和戰后日本在美國占領下分割壟斷財閥的做法。第二是反不正當競爭，對保護落后和阻礙技術進步的市場壟斷實施有力的制裁，例如美國分割電信企業和英國分割電力公司的做法。第三是保護公眾投資者和消費者權益，阻止濫用壟斷支配地位和寡頭協議定價。中國現在的反壟斷立法討論，主要還是屬于第二和第三層面的，但是這些方面已經有了比較現成的立法，例如《反不正當競爭法》、《價格法》、《招投標法》、國務院《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的決定》、國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》等，剩下的問題應該是如何把這些現成的法律文本變成有效的執法行動，而不是讓人大通過一個新的法律文本之后再次束之高閣。中國要防止出現諸侯經濟的局面，現階段的根本措施還是要推進財政體制的改革，切斷中央的專業職能部門與壟斷企業的人事關系和財產關系，提高中央政府的宏觀決策能力，削弱地方政府的行政壟斷，阻止地方政府與壟斷企業的財產融合，但是目前全國人大的反壟斷立法討論，還基本上沒有涉及這方面的內容。
　　
　　二、發起調查和決定制裁的主體有爭議
　　
　　即使沒有專門的反壟斷法案，根據中國現有的法律框架，仍然可以對壟斷阻礙技術進步和壟斷造成市場損害發起調查和制裁，關鍵是要有一個充分負責的授權機構能夠發起調查和決定處罰裁量。這個機構是誰、有沒有足夠的專家隊伍承擔起應盡的社會責任、面對強大壟斷勢力有沒有足夠的制裁權力、有沒有防止這個權力被濫用的制度保障？這些都是落實反壟斷措施需要首先明確的問題。解決發起調查和執法機構的問題，有一個觀點是增加對現有機構的授權，國家工商管理局的各級機構都希望因此獲得更強和更多的處罰權，來滿足他們機構膨脹和獲取更多經費的需要。另一個觀點是設立新的執法機構專司反壟斷案件的調查和制裁，國家商務部希望能夠因此獲得組織專門機構的授權和獨攬反壟斷的內外事務。他們的著眼點都不是如何采取有效措施達到反壟斷的良好社會效果，因此很難防止他們濫用反壟斷的權力追求部門利益。事實上，我們從商務部起草的《成品油批發企業管理技術規范》和發改委主持的電信價格聽政會上，已經可以看到他們維護壟斷集團利益的特殊作用。
　　壟斷調查和決定制裁是一項專業技術要求很強的工作。一是因為一般壟斷企業之所以能夠獲得壟斷地位，都是因為掌握了專門的技術和資本，能夠有效阻止新的競爭對手進入，并且有足夠的專家隊伍和資本財力來維護他們的壟斷地位。二是因為壟斷有自然壟斷和非自然壟斷之分，自然壟斷可以提供低于競爭市場的成本和價格，例如各種具有大規模網絡服務系統的企業；非自然壟斷是非自然原因造成的壟斷，例如歷史原因和制度缺陷的原因。反壟斷不是反自然壟斷，也不是只反非自然壟斷，而是只對已經造成和可能造成各種社會損害的壟斷行為實施制裁，進行這樣的壟斷損害調查和處罰量裁是需要很多專業知識和實戰經驗的，因此不論設立怎樣的反壟斷政府機構，要達到有效運作的目的，前提都應該是具有合格的專家隊伍，充分了解壟斷企業的行業技術特點。否則，任何新設的反壟斷機構，很容易就變成政府機構膨脹的犧牲品，整天忙于籌措預算資金擴大編制而不知道履行職責的本職工作怎樣開展，甚至為了籌措資金而與壟斷集團綁在一起，導致反壟斷的工作陷入實際無效的覆轍。
　　
　　三、立法討論的公眾參與嚴重不足
　　
　　反壟斷立法的出發點，是要代表社會公共利益對壟斷集團的形成加以抑制或對壟斷侵害公共利益加以制裁，落實這項任務對執法者和執法對象都有直接的厲害關系。國家工商局、商務部、壟斷企業和跨國公司，他們起草立法和積極獻技獻策，既有自己的直接利益和厲害關系，又有自己強大的財力支持和技術專家支持，與之相比，公眾投資者和消費者都是分散的主體，根據現行的法律框架，他們無法自己組織起來籌集資金聘請代表自己利益的專家隊伍，無法在立法的過程中發出自己強烈的聲音和爭取自己的利益。他們雖然是民眾的大多數，但是面對組織嚴密的強大壟斷集團，面對掌握權利的各級政府部門，他們無力為自己的利益進行抗爭。這種權力和地位的不平等，直接影響立法的質量，使得保護公眾利益的立法內容實際變得無法操作，剩下就只有對政府職能部門的授權和對壟斷集團的姑息容忍了。
　　全國人大與國務院簽署法律和法案，出發點應該都是代表社會公共利益的，他們的分工，前者是給政府職能部門授權，同時規定執法權力必須受到的約束；后者是規定執法的統一標準和具體實施辦法。但是人大和國務院往往缺少對口的專家隊伍，根據現行的財政體制，全國人大和政協也沒有專門的財力可以聘請獨立的專家隊伍來代表公眾的利益起草立法，或者代表公眾的利益對政府部門或者壟斷企業提出的立法草案進行細致的專業審查，只能高度依賴部門起草和聽取壟斷企業的建議。這個問題已經導致了很多經濟立法出現授權對象缺位的現象，例如商業銀行法、證券法、土地管理法、公司法、行政許可法、投資體制改革決定等等。授權對象不明確直接造成的后果，是一些實際擁有執法權力的政府機構可以不受任何法律的約束，全國人大也無法對之履行職責進行監督和考核。反壟斷法不能解決這個問題，就不可能有對政府權力的有效監督和制約，就很難避免政府部門和壟斷企
　　業的勾結，使得反壟斷的立法討論和政策措施選擇最終流于形式。
　　
　　四、把轉型企業納入反壟斷范圍的困難
　　
　　有不少壟斷企業集團是原來的政府部門轉型改制而來，例如中國電信、中國石油、中國石化等，他們至今仍然代理著很多中央政府的行業決策和公共產品的定價職能；還有很多地方性壟斷企業是當地政府部門直接分離出來或者直接出資建立，例如很多房地產開發公司和建筑工程公司等，他們與當地政府有著人事上和財力上的非常緊密關系，直接影響地方財政的收入和政府決策。要把這些具有強烈政府背景的壟斷企業集團納入反壟斷的執法范圍，首先必須徹底剝離他們與政府的關系，否則，中央的決策和政策實施仍然依賴壟斷企業代理政府的職能，地方財政仍然依賴壟斷企業對土地和礦產資源的壟斷開發，要政府部門對壟斷集團實施制裁就不可能有任何實際的意義了。但是自從1998年國務院出臺政企脫鉤的政策以來，只要是涉及壟斷企業，脫鉤問題就無法解決。相反，因為對外開放和對內推廣財政預算收支的層層包干，壟斷企業利用政府的背景影響政府決策，與政府的關系變得更加緊密了。
　　
　　中國經濟現在面對的一個新的變化，就是經濟實力和政府權力越來越多地流向地方政府和壟斷企業集團，其中尤以轉型的壟斷企業勢力為最大，同時各種環境資源保護和社會穩定負擔都在越來越多地集中到中央政府的身上。反壟斷立法的真正任務就是要在開放經濟的條件下扭轉這樣的不利趨勢，擴大競爭性市場的范圍和增強中央的宏觀調控力量，如果不能把轉型的壟斷企業集團納入反壟斷的范圍，放任他們與地方政府的互相袒護利用，損害消費者利益和市場公平競爭秩序，反壟斷的立法就變得毫無積極意義了。
　　
　　五、反壟斷法的權力平衡存在矛盾
　　
　　反壟斷的立法與以往的很多經濟立法不同，不是調節企業之間和企業與政府的關系，而是約束和制裁強勢利益集團的權利，保護社會弱勢群體的平等權利。中央政府部門站在服務行業壟斷企業的立場，地方政府站在服務本地壟斷企業的立場，不能否定他們都有起草反壟斷法的權力，但是不能指望他們的反壟斷法草案能夠保護社會弱勢群體的權利。根據目前政府部門起草立法的要求，設立專門的反壟斷政府機構，需要和很多政府專業部門一樣，實行中央機構和地方機構的職責分工，中央機構負責制定法規和檢查監督，地方機構負責具體執行，因此發起反壟斷調查和實施制裁的責任最終還要落到地方政府機構的身上。而地方政府機構又會采取同樣的策略，通過當地的人大立法把責任進一步落實到下一級政府，直至最后落到毫無權力的街道和鄉鎮干部的身上。可是面對技術隊伍和資本財力全都非常雄厚的壟斷企業集團，面對與壟斷企業集團已經利益融合在一起的相關政府部門，又有哪一個部門機構和個人能夠獲得如此大的權力，來對之實施有效的調查和制裁呢？反壟斷的調查和制裁對象，是強有力的壟斷集團和有關聯的政府機構，發起調查和決定制裁如果沒有強有力的制度保護，是很容易受到致命打擊報復的。
　　發達Zqq1JOW78yYJ+7ue00aM1JT9Rk8JyC4/+B9epxY8O7c=國家的解決辦法，是讓最高的國家立法機構有一個直接受理反壟斷案件申訴和聘請專家展開調查的機制，獲得一手材料后直接進入反壟斷制裁措施的立法討論，明確具體的制裁措施和執行標準，通過立法以后再由政府負責依法執行。特點是一事一議個案處理，立法機關直接介入，動用公共資金聘請獨立專家進行壟斷事實的調查，因此完全排除了壟斷勢力對反壟斷政策措施選擇的干擾，也排除了設立反壟斷專門政府機構的必要。中國要學習發達國家的經驗，比較好的解決辦法是在全國人大和國務院設立不定期的反壟斷專門調查委員會，聘請獨立的專家組成調查組，負責受理壟斷事實調查和向人大起訴涉及產業過度集中和權力濫用的壟斷行為，由人大通過有針對性的專項法案或者立法補充條文，授權或者命令政府部門執行。同時允許各級法院直接受理反壟斷案件的民間起訴，對壟斷企業造成環境資源破壞和損害社會公共利益的行為進行嚴厲制裁，各種各樣的政府機構和壟斷企業可以同民間機構和普通公民一樣，處在同等的地位，對自己的權利提出申述要求，但是不得利用自己的特殊地位和權力干擾法院的裁決。