調控效果正在顯現　配套改革應及時跟進

　　為了判斷當前宏觀調控政策措施及其作用效果，我們經濟形勢課題組一行三人于9月下旬對山東省淄博市和河北省保定市進行了為期一周的調研考察。
　　通過調研，我們認為本次宏觀調控的政策措施是得當的，宏觀經濟運行有“軟著陸”的跡象。從調研的情況來看，產業結構偏重的地區受調控的影響比較大；收緊地根對投資緊縮的效果最為突出；收縮信貸對總量問題影響較大但對結構調整效果不太明顯；環保和能耗調控目標實現難度較大；部分基層統計數字質量令人擔憂。主要情況和建議是：
　　
　　一、不同產業結構特征的區域經濟受宏觀調控的政策影響差別較大
　　
　　推動本輪經濟增長的主導產業是能源、原材料和重化工等行業，主要的利潤增長點也集中在這幾個行業，由于市場預期較好，潛在產能過剩行業也主要集中于此，因此，它們也是本輪宏觀調控的主要著力點。從調研結果看，產業結構相對較重的區域經濟體受調控的抑制性影響比較大，產業結構相對較輕的區域經濟體則受其直接影響較小。
　　淄博市是資源依賴型的傳統重工業城市，工業占全市GDP的60％以上，在國家宏觀調控所列出的11個產能過剩和潛在產能過剩行業中，該市涉及的行業包括鋼鐵、電解鋁、焦炭、汽車、水泥、煤炭、電力和紡織，覆蓋調控行業的絕大多數。其中，鋼鐵、紡織、水泥、電力和煤炭行業屬于該市的骨干行業，其產值、銷售收入、利稅和職工人數在全市工業經濟中占有重要地位。在本次宏觀調控過程中，這些行業在項目立項、土地手續、環保審查和信貸融資等方面都受到了嚴格控制，籌備項目大幅度減少。經過該市對2006年百項重點工業項目的摸底調查，僅有2個區縣3個企業推薦3個項目，總投資4.5億元，占調控前2002年新調入項目的14.3％，同比減少21個。與淄博市形成明顯對比的是，保定市由于產業結構偏輕，受宏觀調控的直接影響較小，但是由于其主導產業大多是“兩頭在外”（即原料和銷售市場均不在本地），企業生產成本受能源和原材料價格上漲的影響比較大，而且下游消費市場相對穩定，成本轉嫁的余地不大。這種影響不是宏觀調控政策的直接影響，而是屬于受市場價格調節的間接影響。
　　在本輪經濟增長過程中，能源和原材料行業的平均利潤率遠遠高于中下游產品加工行業的平均利潤，導致過多的資源源源不斷的流入能源和原材料行業，并且該領域過度的投資本身就對能源和原材料產品形成了巨大的市場需求。在流動性較為充裕的時期，企業會對遠離消費者市場的投資領域和資本市場進行投資，導致不當投資增多。當產能過剩導致嚴重的市場供求失衡后，信貸擴張停止，同時市場發現了明顯的不當投資，經濟就會出現深幅的調整。經濟衰退的實質是生產資料、原材料和資本市場領域的價格下滑速度遠遠超過一般消費品的價格下滑速度，當它們之間的比價重新回到合理的比例時，經濟衰退便會自行結束，新一輪的經濟增長隨之開始。本輪調控旨在抑制部分產能過剩和潛在過剩行業的過度投資和無序投資，這個方向是正確的，不能因為個別領域和行業的投資增長勢頭出現小幅回落就改變調控方向，降低調控力度。我們認為階段性的底部還沒有夯實，當前的宏觀調控政策還應該持續相當一段時間。
　　
　　二、從政策效果來看，收緊地根對投資緊縮的效果最為突出
　　
　　在調研中我們發現，由于國家嚴格土地審批程序，地方項目建設用地矛盾比較突出，所調研的兩個城市當年規劃建設用地指標均已基本用完，部分地方重點項目無法安置，被迫延期或停止建設。據淄博市政府8月份對2006年新開工項目的清理統計，有23個項目土地手續不符合國家規定要求，占清理項目總數的24.5％。根據該市對百項重點工業項目的清理調查統計，有26個項目因未辦完土地手續而延期開工，有4個重點項目因存在土地問題而停止開工建設。
　　緊縮性的土地政策正在發揮積極效應：一方面，為了盡可能的安排更多的項目，地方政府有足夠的動力通過置換、挖潛，最大限度的盤活現有土地資源，提高土地利用效率；另一方面，由于東部沿海地區土地資源日益稀缺，大量的低利潤行業、高污染和高能耗行業被迫向中西部地區梯度轉移，這符合當前產業轉移的基本方向。當然，我們在調研中也發現了收緊地根的調控政策存在“一刀切”的問題。地方普遍反映當前不僅許多不符合產業政策的項目上不了馬，就連許多國家產業政策鼓勵的項目也由于缺乏土地而落不了地。這種現象從某一特定地區來看，可能會造成項目損失，但是這種土地“硬約束”恰恰可以推動項目在不同的區域之間合理布局，因此我們認為“土地閘門”不能過早的放松。當然，一味的緊縮土地也不是長久之計，建議對現行土地征用制度和土地出讓金管理辦法進行進一步的改革，將土地流轉權最大限度的界定給農民，通過市場交易自發提高土地利用質量和使用效率。
　　
　　三、控制信貸的緊縮效應主要體現在總量上，在結構上反映并不明顯
　　
　　從兩個樣本城市的情況來看，國家采取偏緊的貨幣政策后，企業項目建設資金明顯吃緊，部分企業由于資金鏈條斷裂，或延長工期，或被迫停工；部分項目竣工投產后，由于流動資金不足，不能達產達效。據對淄博市2006年年度百項重點工業項目的統計，項目總投資為276.85億元，但截至9月份只完成64.8億元，為全部年度投資計劃的46.7％，嚴重滯后于項目計劃進度。其中41個項目資金有缺口，共計59.3億元，占項目計劃投資的21.4％。從已建成投產的26個項目情況來看，大部分企業反映流動資金不足，缺口在5億元左右。需要說明的是，以上項目基本上都是2005年確定建設的項目，當時的資金落實情況普遍較好，當前出現資金缺口一方面是國家收緊銀根所致，另一方面是企業自籌資金不到位的結果。從今年下半年和明年擬開工建設的項目情況看，企業自籌以及其它融資最多為50％，大部分中小企業自籌資金不足40％，尚有一半以上的資金需要銀行貸款，因此，可以預見，如果今后信貸資金持續緊縮，它對投資增長勢頭的抑制效應還是比較明顯的。
　　值得注意的是，當前的緊縮信貸政策在總量上的確可以起到一定的抑制投資過快增長的作用，但在結構方面，效果并不理想。如果過多的運用總量調控政策手段（例如貨幣政策）進行經濟降溫，會出現有違政策初衷的后果：有地方財政支撐的城市投資公司、壟斷行業和高利潤行業的企業由于具有較強的抗風險能力不會受到信貸緊縮的嚴重影響，但是以民營企業為主的眾多的市場主體卻會由于資金鏈條的脆弱和利潤空間的微薄而被率先淘汰出局。緊縮的貨幣政策導致項目建設資金緊張已經是不爭的事實，建議金融機構對已經承諾的項目貸款，在不違背國家產業政策和相關審核規定的前提下，按期足額撥付到位，確保項目順利完成，避免形成爛尾工程和“三角債”。對不符合國家產業政策和相關審核規定的新上項目和擬上項目則要堅決收回貸款，停建下馬。總體來講，緊縮信貸的貨幣政策應該持續下去，但在政策實施力度和政策出臺節奏上應以穩健為主，要特別注重對金融部門進行“窗口指導”的作用，按照國家產業政策有保有壓、區別對待，努力使貨幣政策效果在結構調整方面的作用進一步體現出來。
　　
　　四、在產業結構和能源定價等深層次因素沒有得到解決的情況下，環保和能耗目標完成的難度很大
　　
　　在環保和能耗方面，宏觀調控政策已經取得了顯著成績。例如保定市在年初對白洋淀的污染治理中，一舉關停、限產企業450家，其中規模以上企業55家，盡管這些措施在短期內影響了工業生產的增長速度，但是該區域環境生態水平有了較大提高。然而對一些資源依賴型的老工業城市來說，由于其產業結構偏重，環境污染和能耗過高問題不容易在短期內得到解決，在這一方面淄博市具有較強的典型性和代表性。
　　
　　近年來，盡管淄博市采取了一系列加強環保工作的重大舉措，環境狀況有了明顯改善，但二氧化硫、煙塵、風塵和COD等污染物排放量仍居山東省前列，生態環境整體上仍然比較脆弱。2005年，該市的二氧化硫、煙塵排放總量分別達到23.1萬噸、7.22萬噸，依次占全省的11.54％和11.68％，居全省第一位。目前該市已經從資源開發型城市轉變為資源消耗型城市，多數資源需要從外部調進。隨著原材料價格和運輸成本的不斷攀升，該市原有的資源優勢已經變為最大的制約因素。近年來該市高耗能行業產能增加較快，能源消耗持續加大。2005年，該市綜合能耗3004.88萬噸煤，列全省第一；萬元GDP能耗2.42噸標準煤，列全省第三；該市規模以上工業萬元增加值能耗達到3.97噸標準煤。上半年，該市萬元GDP能耗降低率雖然達到了全省的平均水平，但完成全年單位綜合能耗降低4.5％的目標仍有較大的難度。
　　從淄博市的情況來看，除去能源利用效率較低這一技術性因素之外，上半年單位GDP能耗較高的主要原因主要還有以下兩點：首先是產業結構不合理。其次是固定資產投資過快。1—7月份該市總投資1000萬元以上的在建項目共1008個，同比增加13個，總投資1025.53億元，超出年度投資計劃508.86億元。從短期看，巨大的投資本身就是巨大的需求，這種需求會把落后產能和過剩產能從苦苦掙扎的利潤夾縫中解脫出來，甚至會重新走上擴張之路。從全國的情況看，上半年在12個產能過剩行業中，只有水泥、煉焦等少數行業投資出現回落，其它多數行業投資沖動依然強勁。在沒有足夠的有效消費做承接的情況下，利潤暫時好轉的假相會進一步惡化產能的過剩程度，并在客觀上使粗放式經濟增長自我強化。
　　在地方政府的大力支持和要素價格被人為壓低的情況下，作為市場主體的企業最為“明智”的做法就是過度投入這些資源。例如在社會成本（環境污染成本和由于過度采礦導致地下水脈被破壞等）沒有被列入煤炭企業生產成本的情況下，煤炭作為一種資源性產品，其成本就會被大大低估，這樣，作為煤炭生產者和煤炭使用者均可以獲得超額利潤，但是整個社會卻會為這種生產方式付出沉重的代價。在這種情況下，僅憑中央與地方政府簽訂節能責任狀不可能從根本上解決節能問題，因為定價偏低的資源也是最容易被濫用的資源，僅僅依靠行政監督很難從根本上解決問題。
　　
　　五、經濟指標的統計數字質量有待于進一步提高
　　
　　從實際調研的情況來看，對能耗調控的政策執行效果缺乏量化考核的技術性支持。當前對能耗指標的統計主要依靠企業自行上報。在這個過程中有兩種行為無法避免：一是生產企業為了規避政府審查故意低報能耗數字。二是在宏觀調控的高壓下，“上有政策，下有對策”，地方統計部門有可能人為的壓低地方能耗匯總數字。
　　目前基層政府統計數字質量的問題已經引起社會各界的高度重視。在市場經濟條件下，政府統計數字作為一種公共產品，它不但是衡量一個國家或地區經濟發展總量和速度的主要依據，也是中央政府宏觀調控和學術界科學研究的重要依據，但是從實地調研的情況來看，個別地方政府統計部門的數字質量令人擔憂。一個典型的例子是在當前對億元項目的集中清理中，淄博市竟然有40％的所謂億元以上項目屬于虛報、多報。
　　
　　六、相關政策建議：
　　
　　（一）相機抉擇的行政性調控手段應該向規范化和制度化方向發展
　　在國家發展戰略和產業政策的指導下，通過制定環保、降耗和行業準入等法律、法規對經濟主體行為進行有序規范和科學指導則是成熟市場經濟國家的通行做法。從這個角度看，下一步的調控思路應該是把對具體行業產能的調控讓渡給市場價格的自發配置，通過競爭性價格的有序波動來吸納和淘汰產能，政府則側重于對環保、降耗和行業準入政策法規的制定和執行，著力于對新上項目的審批和核準，以及對落后產能的強制性淘汰，并在此基礎上維持公平有序的市場競爭環境。嚴格的講，環境和能耗不應該成為一種調控手段而應該是市場制度基礎的一部分。土地監控和環境監控在技術上是有保障的，只要監控到位，其監控效果是可衡量和可置信的，但是從基層反映的情況來看，能耗調控在技術監督上做不到這一點，在經濟結構和增長方式沒有太大改變的情況下，其調控過程很可能流于形式。環境調控和能耗調控在方向上是正確的，但是，這兩種手段應該以制度化的方式融入市場準入和市場制度基礎中固定化、法制化，而不應作為一種相機抉擇的應急性調控手段。
　　
　　（二）必須摒棄重調控、輕改革的政策傾向
　　到目前為止，本輪宏觀調控大體可以分為兩個階段：第一個階段開始于2003年下半年，至2004年下半年取得了明顯成效，但是支撐投資和信貸快速增長的內在因素并沒有消除。今年上半年經濟運行再次出現過熱跡象，隨即開始“二次調控”。回顧“二次調控”所采取的主要措施，可以歸納為“五管齊下”，即管住項目、管住信貸、管住土地、管住環保、管住能耗。其中除了項目和信貸分別屬于產業政策和貨幣政策，其它三項實際上都是在通過宏觀調控解決由于要素和資源性產品定價過低而導致的要素和資源被濫用的問題。從本質上講，這些問題都屬于深化改革的范疇，用宏觀調控手段來解決本應該由改革解決的問題是本輪調控在政策設計上的“軟肋”。因此，我們應認真反思一下“點剎”、“預調”和“微調”的調控思想，不能重調控、輕改革，重戰術、輕戰略。要高度重視對資源性產品和要素定價機制的改革，不能把要素市場改革滯后所導致的不良后果籠統的納入宏觀調控的范疇，甚至規定為宏觀調控的常規任務。從理論上講，要素產權和定價問題是市場體制以及制度安排中深層次的根源性問題，而經濟波動和增長方式是前者的表象和后果，試圖用調控手段來解決深層次的要素市場產權和定價問題是不切合實際的，這正是“一次調控”不徹底還要進行“二次調控”的根本原因。
　　當務之急是利用經濟運行中矛盾比較突出的有利時機，統一思想，切實轉變投資驅動型的國家發展戰略，下決心對資源性產品和要素市場進行改革，劃清政府與市場之間的界限，有效轉變各級政府的職能定位，并在此基礎上促進經濟增長方式由投資驅動型向消費拉動型轉變。
　　
　　（三）國家發展戰略的轉型必須輔之以區域發展政策的配合
　　從東部沿海地區的發展水平來看，政府通過控制要素定價進行投資驅動型經濟追趕的歷史任務基本已經完成，但是從中西部地區來看，追趕的目標還遠遠沒有實現。區域間差異性和公共政策統一性之間的矛盾是大國公共政策制定和實施的重點和難點。從最近幾年的經濟發展態勢看，中國不但存在產業由東向西進行梯度轉移的問題，在觀念和政府行為模式上也存在梯次傳播和學習的過程，因此，在全國性公共政策的制定和實施過程中既不能搞“一刀切”，也不能因為遷就部分落后地區而人為的容忍重演已“過時”的制度變遷模式，可行的做法是通過東北振興、西部大開發和中部崛起戰略，由國家從政策和財政投向上向中西部地區傾斜，重點是基礎設施建設，而在發展理念以及資源性產品和要素定價機制的市場化改革上，中西部要做一些必要的跨越和提前對接。
　　作為過渡時期，一個現實的政策選擇是，以主體功能區的界定和劃分為基礎，對東部經濟發達地區和中西部經濟欠發達地區地方政府賦予不同的發展權限，當然，這個期限不能過長，應該以一個五年規劃為宜。具體的講，對于水、電、煤、油以及勞動力、資金、技術這些可以自由流動的資源性產品和要素的定價機制改革，全國不能夠搞兩套方案，否則會導致資源的扭曲配置，這些領域的市場化改革應該克服困難，迅速推進。能夠在過渡時期給中西部地區地方政府留有一定控制余地的權限只能集中在土地這一生產要素上(因為土地不可流動)，即暫時保留經濟欠發達地區對土地一級市場的壟斷經營權，而在東部發達地區，則應打破地方政府對土地一級市場的壟斷經營權，地方政府對土地的收益主要集中于土地稅費方面，而不是土地出讓金。當然，作為一種制度設計的補償，應該賦予東部財政收入比較好的地方政府一定的地方舉債權，而對經濟欠發達的地方政府，則繼續實施國債轉貸。
　　（執筆人：李軍杰）