以體制創新為根本動力和關鍵措施　加快建設資源節約型社會

　　建設資源節約型社會，促進經濟社會的可持續發展，是我國在反思以往經濟增長方式和發展道路的基礎上，為緩解日益緊迫的人口、資源、環境矛盾而做出的正確選擇。為達到這一目標，加快建立有利于資源節約和循環利用的體制機制是重中之重。
　　當前和今后一段時間，建設資源節約型社會，關鍵是通過深化改革，實現制度創新，進而帶動觀念創新、科技創新、管理創新。
　　
　　一、深化政府行政管理體制改革
　　
　　一是要牢固樹立科學發展觀。在發展思路上要徹底改變重開發輕節約、重速度輕效益、重外延發展輕內涵發展、片面追求GDP增長而忽視資源和環境的傾向，把節約資源與控制人口和保護環境一道列為基本國策，把發展循環經濟作為落實科學發展觀的突破口。
　　二是建立科學的政府績效評估體系。進一步健全干部考核機制，將資源節約責任和實際效果納入各級政府目標責任制和干部考核體系中。特別是，要把資源生產率、消耗降低率、回收率、循環利用率以及清潔生產工藝采用率、廢棄物最終處理率、生態環境保護率和修復率、生態監測系統完善度等納入政績評價指標體系。
　　三是轉變管理角度。一要搞好規劃。把“減量化、再利用、資源化”作為編制和細化“十一五”規劃的重要指導原則，用循環經濟理念指導編制各類規劃。二要明確步驟。建立科學的循環經濟評價指標體系，研究提出國家發展循環經濟的戰略目標及分階段推進計劃。三要完善產業政策。加快出臺產業結構調整的規定或指導目錄，明確鼓勵類、限制類和淘汰類產業項目，促進有利于資源節約的產業項目發展，淘汰技術水平低、消耗大、污染嚴重的產業。
　　四是創新管理手段。一要加強法規建設。抓緊制定和修訂促進資源有效利用的法律法規，完善相關訴訟制度，解決無法可依和法制不完善的問題。二要加強準入監管。對高消耗、高污染行業新建項目，要從能源、水資源消耗以及土地、環保方面提出更為嚴格的產業準入條件。三要加強標準監管。加快制定產品強制性能效標準，修訂和完善主要耗能行業節能設計規范、建筑節能標準等。四要加強回收管理。逐步推行廢電子電器、廢輪胎、廢棄包裝物等的回收處理生產者責任延伸制度。五要加強示范推廣。推行節能自愿協議，推動企業或行業采取自愿方式實現節能目標；在重點行業和領域樹立一批先進典型，為加快發展循環經濟提供示范和借鑒。六要加強宣傳教育。政府要帶頭厲行節約、推行節能采購和利用，并通過宣傳教育，提高全民節約意識。
　　五是理順政府機構。按照“同一管理對象的同一事項只能由一個部門管理，同一性質的不同事項原則上只能由一個機構協調處理”的原則，可考慮：將現行分散于水利、建設等部門的水資源管理職能歸并，實行水資源的統一管理；成立能源管理機構，實行煤炭、電力、石油天然氣、核能及各種再生能源的統一管理等。
　　
　　二、深化財稅體制改革
　　
　　一是建立生態稅收體系。著眼于完善綠色節能型稅種和污染控制型稅種，建立生態稅收體系。一是擴大資源稅課稅范圍。將現行資源性稅種（如土地使用稅）以及各類資源性收費（如礦產資源管理費）等并入資源稅，并逐步將水、森林、草原乃至礦產、動物、海洋資源等納入課稅對象，最終形成對不可再生、不可替代的稀缺性資源課以重稅。從節約石油、控制大氣污染出發，必要時開征能源稅。二是開征環境保護稅。將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等收費制度改為征收環境保護稅。三是擴大消費稅的課稅范圍。把資源消耗量大和對環境有破壞的消費品和消費行為，列入消費稅的征收范圍。四是建立“綠色關稅”體系。對國內原材料、初級產品及半成品等資源性出口征收出口附加稅；對污染環境、影響生態環境的進口產品課以進口附加稅，或限制、禁止其進口，甚至對其進行貿易制裁；對國內不能生產而直接用于清潔生產的進口設備、儀器和技術資料，免征關稅和進口環節增值稅。與上述四個方面相對應，制定稅收激勵約束機制，通過級差調整，實現獎優罰劣。
　　二是完善財政體制。一要在經常性預算中，設立“資源節約”支出科目，主要用于資源節約的政策研究、技術推廣、宣傳教育、政府監管體系和能力建設、政府節能改造等所需費用。二要對資源節約重大項目和重大技術開發、產業化示范項目，給予投資和資金補助或貸款貼息支持。三要逐步擴大節能、節水、節材、節地等產品的政府采購范圍。四要設立環境整治與保護專項資金，支持重點環境整治與保護項目。五要選擇相對獨立的生態系統（如重要城市供水水源河流的上下游），進行生態補償機制試點（由下游經濟發達地區從受益收益中按適當比例支付上游欠發達地區，作為其保護源頭水質的補償），形成反哺的生態補償機制。
　　
　　三、完善現代市場體系
　　
　　一是深化價格改革。一要全面推進水價改革。繼續擴大水資源費征收范圍，酌情提高水資源費征收標準；推進階梯式水價制度和超計劃、超定額用水加價收費方式改革；逐步推進農業水價改革試點，依法整頓農業供水末級渠系水價秩序；在強化成本約束、綜合考慮上游水價和水資源費等因素的基礎上，合理調整城市供水價格；加大污水處理費征收管理力度。二要積極推進電價改革。在現行成本補償型電價定價機制的基礎上，研究建立反映電力供求和促進節約用電的電價形成機制；在廠網分開的前提下，建立與發電環節適度競爭相適應的上網電價機制，銷售電價與上網電價聯動，并逐步優化銷售電價結構；加大實施峰谷分時、豐枯分季電價力度，擴大執行范圍；對高耗能行業中國家淘汰類和限制類項目，繼續實行差別電價。三要完善石油天然氣價格形成機制。理順天然氣與其他產品的比價關系，在生產、銷售等環節建立競爭性的市場結構，形成天然氣計劃內外執行同一價格，引導用戶合理使用、節約使用天然氣；改進成品油價格定價方法，使國內油價更加貼近國際市場實際情況，促進企業合理用油、節約和替代石油，引導消費者購買節油型汽車。四要建立市場化的煤炭價格形成機制。逐步建立科學的煤炭成本核算體系，使煤炭成本能夠反映其資源成本、生產成本、環境成本以及退出、發展成本；實施煤電價格聯動；研究建立煤熱價格聯動機制。五要完善土地價格形成機制。健全土地收益分配機制，擴大市場化方式形成土地價格的范圍，實現土地資源的市場化配置，使土地價格能夠及時充分反映土地市場供求和土地價值。
　　二是加快完善自然資源權利制度。一要進一步明確自然資源所有權的排他性。其基本方向是，明晰和強化資源的所有者及其各級代理人之間的權利與義務，避免所有權主體虛設。二要盡快建立和完善資源使用權的初級市場，嚴格按市場化運作，恢復資源使用權的經濟激勵作用。三要有序開放和完善資源產權的二級市場，解除資源產權流轉的限制。比如，逐步建立水權交易制度。明確國有水資源使用權出讓、轉讓的一般條件和程序，有計劃、有步驟、有重點地推進國有水資源使用權流動；國家通過對水權市場的壟斷和控制，從總體上決定和調節進行水權交易的水資源總量。四要建立和完善排污權交易制度。
　　企業是經濟運行和市場競爭的主體，也是建設節約型社會的微觀基礎。企業加快改革、推進集約化經營和培養核心競爭力的過程，實際上也是建設資源節約型社會的過程。
　　加快企業產權制度改革步伐，完善企業內部機制。一要樹立經濟與資源環境和諧發展的意識，在商業目標與資源目標、環境目標之間尋求最佳平衡點。二要確立突出核心競爭力、突出主業、突出整體優勢的發展戰略，扭轉企業盲目擴張、盲目實行多元化發展的傾向。三要以成本、資金、質量管理為重點，全面加強企業科學管理。特別是，要健全企業資源環境管理制度，加強資源消耗的定額管理、生產成本管理、全面質量管理；要建立車間崗位責任制，改善計量統計核算制度，建立有效的激勵和約束機制，調動職工節能降耗的積極性。
　　此外，要健全公眾參與機制，培育和推廣節約型消費和綠色消費。
　　
　　（本文獲國家發展改革委第五屆中青年干部經濟研討會論文一等獎）
　　（作者單位：國家發展改革委經濟體制綜合改革司）