“十一五”規劃的若干問題

　　 “十一五”規劃的編制在重視程度上、投入力量上、參與廣度上均是前所未有的，并且提出一系列新的規劃理念，引發了對規劃改革創新的熱潮和迫切需求。
　　
　　一、“十一五”規劃出現的重大變化
　　
　　（一）首次將計劃改為規劃
　　自1953年我國實行第一個五年計劃以來，至今已經半個多世紀。隨著我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌，五年計劃的定位、職能、特點等已經發生了很大的變化。“十一五”時期國家正式將計劃改為規劃，體現了政府經濟管理理念和方式的轉變，也表明規劃的作用、性質和體制將面臨迫切的調整。
　　計劃改為規劃主要體現為以下幾個方面的轉變：一是指令性向指導性轉變。規劃更加注重對經濟社會發展的引導，盡量減少計劃經濟時期的行政指令性色彩。二是微觀性向宏觀性轉變。規劃主要把握經濟社會發展的重大問題和重點領域，避免沉陷于煩瑣細碎的微觀領域。三是隨意性向約束性轉變。規劃更加強調對政府、企業、投資者的約束功能，提高規劃的規范性、權威性和嚴肅性。四是具體性向戰略性轉變。規劃側重于未來五年及更長一段時期的戰略布局和安排，突出規劃重點和特色，避免小而全和面面俱到。
　　（二）規劃期限趨于靈活
　　根據我國目前經濟發展和體制運行的基本情況，各級總體規劃應繼續保持5年一個周期，這個周期基本上符合我國基本國情，而且運行幾十年來已經形成一種慣性和節奏，保持5年一個周期也便于各級規劃之間的相互銜接。但是各級各類專項規劃以及區域規劃應根據規劃的內容、主體和地區，在規劃周期上靈活大膽地調整和嘗試，完全不一定囿于5年。一些生命周期較短、更新換代較快的領域、行業，如信息、電子等高新技術行業，應制定周期2—3年、甚至更短更快的專項規劃；而一些短時間內不容易發生變化的領域和產業，如生態建設、教育等，則需要制定周期8—10年、甚至更長時間的專項規劃。
　　（三）科學合理的規劃體系不斷建立完善
　　2005年公布的《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》中明確提出，“十一五”時期逐步構建由國家、省、市縣三級規劃、總體、專項和區域三類規劃組成的規劃體系，不斷增強規劃體系的全面完整性和科學合理性。國家、省和市縣按照行政等級層次構建從上至下、從宏觀到微觀的縱向規劃體系，力求各級規劃的有機銜接；總體、專項和區域規劃則是按照規劃的功能和類型形成從整體到局部的橫向規劃體系，實現各類規劃之間的分工和相互補充。規劃體系的不斷健全和完善，將促進政府管理和調控經濟社會發展方式的轉變，進一步增強規劃的科學性和實用性。
　　（四）強調推行規劃評估
　　“十一五”時期國家將繼續加強規劃評估工作，不僅包括中期評估，而且包括期末評估，充分發揮規劃評估對于規劃的引導和完善作用。通過加強規劃評估，為時機成熟時進一步實行規劃責任追究制度奠定基礎。
　　（五）探索開展區域規劃
　　“十一五”規劃明確提出建立由總體、專項和區域規劃組成的規劃體系，特別要加強打破行政區劃的區域規劃編制工作。目前，國家已經在京津冀和長三角地區開展區域規劃的試點，目的就是統籌協調和安排兩大區域內部的基礎設施建設、生態環境保護、要素流動和資源配置、人才和信息共享等重大問題。在總結國家層面區域規劃試點的基礎上，鼓勵和促進有條件的省市制定區域規劃，加快區域經濟一體化進程，逐步由過去單純注重產業行業規劃向產業行業規劃和區域空間規劃并重轉變。
　　此外，規劃的法制化水平逐步提高，社會各界參與廣度和深度明顯增強，有效地保障了“十一五”規劃最大程度地集聚社會各界的智慧和體現人民群眾的意愿。
　　
　　二、“十一五”規劃的指導方針和原則
　　
　　（一）貫徹和落實以人為本的科學發展觀
　　科學發展觀將成為“十一五”時期貫穿始終的主線，體現在各級各類規劃的編制和實施過程中。應進一步明確發展的根本目的是促進人的全面發展，切實提高城鄉居民的生活水平和質量。堅持發展是硬道理，用發展和改革的辦法解決前進中的問題，實現經濟社會保持既快又好的發展。發展又必須是科學發展，努力轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，加強“五個統籌”，促進傳統的粗放式、外延型發展向集約型、內涵式發展轉變。
　　（二）立足于兩種資源和兩個市場
　　 必須要從國際、國內兩個方面和層次考慮功能定位、資源配置、要素流動、分工合作和空間布局，最大程度地適應開放型經濟的要求，獲取經濟全球化的收益，規避相應的風險。既要擴大對外開放，進一步提高利用外資質量，優化進出口貿易結構，又要積極地擴大內需，優化調整投資和消費結構，統籌考慮國內沿海與內陸、城市與鄉村的資源組合和市場分工，加快形成內外互動、開放有序的經濟社會發展格局。
　　 （三）充分考慮國內區域經濟一體化進程
　　宏觀層面，應結合國家實施的西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起等重大發展戰略，進一步調整明確戰略方向和重點，加快構建區域間協調互動機制，促進區域經濟合理布局和協調發展。微觀層面，應結合國家及省市政府“十一五”期間開展的區域規劃，加強區域間重大基礎設施建設、產業布局和關聯配套、資源配置和要素流動等一體化進程，促進區域板塊之間分工協作和競爭格局的形成。
　　（四）體現計劃經濟向市場經濟轉軌的階段性特征
　　“十一五”時期，社會主義市場經濟體制仍然處在建立和完善過程中，這是制定“十一五”規劃的一個基本前提。應進一步消除計劃經濟時期的桎梏，充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用。加快政府職能轉變和行政管理體制改革，改善和提高各級政府駕馭和調控社會主義市場經濟的能力。加快鐵路、電力、航空、通訊等壟斷行業和領域的改革，吸引國內外各類投資主體進入，促進產權多元化步伐。大力發展非公有經濟，切實從法律地位、銀行信貸、財政擔保、技術扶持、稅收優惠等方面創造有利于發展的環境。加快國有資產向事關國家經濟命脈的重點領域和關鍵行業集中，逐步退出競爭性、一般性行業和領域，切實增強國有經濟的控制力，加快形成適應社會主義市場經濟要求的產權體系。
　　（五）高度重視以資源節約和環境保護為重點的增長方式轉變
　　加快構建資源節約型和環境友好型社會，促進經濟增長方式轉變將成為“十一五”期間經濟社會發展的重點。應加強土地、淡水、煤電、油氣等資源的集約利用，降低資源消耗總量，提高資源利用效率和效益。以“十一五”規劃建議中提出的2010年比2005年單位GDP能耗下降20%為重點，加快推進資源性產品價格機制改革，控制資源性產品出口，擴大利用境外資源性產品的規模和方式。加強生態保護和建設，控制水土流失、沙漠化、沙塵暴等自然災害發生頻度。重點整治河流、湖泊等水體污染、廢氣及汽車尾氣排放、固體廢物、垃圾堆放等工業污染，合理控制農業面源污染，加大污水和垃圾集中處理力度，打造生態宜居生產生活環境。
　　（六）突出特色、優勢和重點
　　 應立足于一個地區的自然、經濟和社會基礎和特征，著重在規劃中體現不同于其他地方的特色，利用特色獲取持續的競爭力。注重挖掘和發揮地區動態比較優勢，依靠比較優勢培育自身經濟社會發展的增長點。應確定對于經濟社會發展最為關鍵和重要的領域和方面進行規劃，一些并不迫切和關鍵的領域方面應少寫甚至不寫。通過突出特色、優勢和重點，形成因地制宜、因時制宜、風格各異的規劃，切實破除規劃的“八股文”，提升規劃的可操作性和針對性。
　　
　　（七）戰略前瞻和量力而行兼顧
　　 應全面分析經濟全球化對于世界經濟社會發展格局的深刻和長遠影響，積極做好我國承接產業轉移和應對資本并購重組的準備；同時充分估計我國全面建設小康社會、努力構建社會主義和諧社會對于國內各地區經濟社會發展的持續巨大影響，確保各項規劃適應未來發展趨勢和要求。但是，應牢固樹立和落實科學發展觀，正確處理眼前利益和長遠利益、整體利益和局部利益的關系，杜絕政績工程和形象工程，立足于自身的發展階段和基本國情，確保規劃量力而行和現實可行。
　　（八）連續穩定和靈活調整并重
　　應堅持以前規劃中被證明是正確的內容，修改完善已經不適應最新形勢要求的內容，剔除那些被證明不正確并給經濟社會發展帶來危害的內容，使得最新制定的規劃建立在已有規劃基礎之上，但又超越原來的規劃，增加了適應新形勢要求的亮點和內容。同時，規劃的編制要留有余地，尤其在一些目標任務的確定上要保持靈活調整的空間，以備國內外經濟社會發展形勢急劇變化而要求規劃進行及時的調整的可能，特別要充分應對類似石油漲價、SARS、禽流感等突發事件帶來的被動和沖擊，最大程度降低風險沖擊和損害。
　　
　　三、“十一五”規劃需要正確處理的重大關系
　　
　　（一）政府職能與市場機制的關系
　　黨的十六大已經明確提出，政府的職能包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四個方面，十六屆四中全會又進一步強調政府職能應重點加強社會管理和公共服務，并提出政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介機構分開，積極培育有限政府、服務政府、法制政府的目標，這為“十一五”及今后一段時期理順政府職能與市場機制之間的關系明確了方向。
　　（二）國有經濟與民營經濟的關系
　　黨的十六大已經明確指出，國有經濟堅持有所為、有所不為的方針，堅決退出一般性、競爭性領域，保持與國家經濟命脈息息相關的重點領域和行業的控制力，著力提升國有經濟的競爭力和整體素質，而不是注重占領過多的領域、行業和規模、數量。其他大量的競爭性、一般性領域，放手讓國內外各類投資者進入，大力培育不同規模、類型和層次的民營企業，不斷增強民營經濟的規模實力。國務院已經頒布關于促進非公經濟發展的36條，各級政府應進一步在準入領域、信息服務、技術扶持、信貸擔保、稅收優惠等方面制定各具特色的政策措施，促進民營經濟大膽放心進入和茁壯成長。同時，加強對民營經濟的法律、納稅、安全、文化等方面的引導和監管，促進民營經濟健康成長。
　　（三）經濟增長與社會進步的關系
　　經濟增長是社會進步的基礎，但是社會進步并不是經濟增長的必然結果。我國是世界上最大的發展中國家，長期處于社會主義初級階段，保持經濟快速增長仍然是今后一定時期面臨的重要任務，因為這對于擴大我國綜合國力、解決就業具有重要意義。但是在保持經濟持續快速增長的同時，特別是我國目前處于人均GDP已經超過1000美元以上、城鎮化水平達到40%的發展階段，應更加注重社會事業的全面進步，更加注重促進人的全面發展，這不僅符合經濟發展的一般規律，而且適應以人為本的科學發展觀的要求。“十一五”時期，國家將加大社會事業發展的投入，切實解決不少地區因忽視社會進步而形成的“短腿”現象，從根本上改善城鄉居民的生產生活質量，滿足日益增長的物質文化需要。
　　（四）城鎮化與新農村建設的關系
　　城鎮化戰略是“十五”時期我國經濟社會發展的重大戰略之一，促進了我國城鎮化進程的快速推進。“十一五”時期，國家進一步提出大中小城鎮協調發展，加快城市群建設步伐，穩步推進城鎮化進程。同時，中央又明確我國總體上進入以城帶鄉、以工促農的發展階段，堅持統籌城鄉發展，加快建設社會主義新農村，這標志著統籌城鄉、協調互動將成為“十一五”時期的重要特征。城鎮化的推進應保持合理的速度穩步推進，避免城鎮化的泡沫和無產業支撐的“虛城鎮化”；新農村建設則應按照各地實際情況明確建設重點和模式，確定現實可行建設目標和任務，試點先行，逐步推廣，量力而行，杜絕形成新的群眾運動和形式主義。
　　（五）協調區域發展與控制地區差距的關系
　　“十一五”規劃建議中提出優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類空間管理的類型區域，明確今后將更加注重分區管理，避免簡單武斷的“一刀切”政策。而且提出建立包括市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制等在內的區域協調互動機制，促進區域經濟協調發展。這些都對我國自“九五”以來一直比較強調區域經濟的協調發展增添了新的內容，提出了新的任務和要求。“十五”時期已經實施的西部大開發、東北地區等老工業基地振興等戰略將進一步推進，促進中部地區崛起的戰略在“十一五”將邁出實質性步伐，浦東開發綜合配套體制改革穩步推進，天津濱海新區建設進入加快發展階段，這些都是“十一五”時期協調區域發展的題中應有之意。同時，國家將進一步控制地區差距擴大的勢頭，公平與效率兼顧，加大財政轉移支付力度，促進各地區之間公共服務的均等化，特別是加大山區、老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等特殊類型地區的扶持力度，為區域協調、社會穩定以及構建社會主義和諧社會奠定基礎。
　　（六）自主發展與借助外力的關系
　　充分引進利用世界發達國家的資金、技術、管理和人才，實現自身經濟社會的快速發展，將是一項長期堅持的戰略方針。但是，隨著我國經濟實力的不斷增強，在充分利用和依靠外力加快發展的同時，一定要把加強自主發展、培育自主知識產權品牌放在突出位置，擺脫長期依賴國外和受制于人的狀況。“十一五”規劃建議中明確指出，加強原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新，把提高自主創新能力作為轉變增長方式、結構調整的關鍵環節，全面建設創新型國家，這為今后我國加強自主發展指明方向和要求。
　　（七）穩步發展與跨越式發展的關系
　　“十一五”時期應繼續保持經濟社會的持續穩定發展，慎跨越式、超常規發展，扎扎實實地夯實經濟社會發展基礎，逐步提高我國綜合國力和競爭力。但是，這并不是說我國各地區經濟社會發展要放慢速度，更不是為一些地區經濟增長乏力提供借口。在總體上保持經濟社會穩步發展的同時，在個別領域、行業、部門和區域完全根據現有經濟社會基礎和發展階段特征，大力實施跨越式發展，發揮后發優勢，以較短的時間、較低的成本、較新的模式實現快速飛躍和進步，如IT行業、新興的資源性特色行業、擁有潛在經濟優勢的領域、具有區位優勢的區域等都是可能實現跨越式發展的備選考慮。
　　 （作者單位：國家發展改革委國土地區所）