污水處理行業(yè)要解困發(fā)展

　　由于環(huán)保意識(shí)薄弱、財(cái)政能力有限、處理收費(fèi)水平較低和歷史問(wèn)題遺留等因素，目前，我國(guó)污水處理行業(yè)面臨諸多困境。如何促進(jìn)水污染治理事業(yè)的發(fā)展，按照“減量化、再利用、資源化”原則，加快污水處理設(shè)施建設(shè)，提高污水處理設(shè)施利用效率，推進(jìn)污水再生利用，支持和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)亟待研究和解決的問(wèn)題。
　　
　　一、理順體制，加快污水處理廠的運(yùn)營(yíng)機(jī)制由事業(yè)型向企業(yè)經(jīng)營(yíng)型的轉(zhuǎn)變步伐
　　
　　我國(guó)歷史國(guó)情造就了過(guò)去水污染治理事業(yè)主要由政府投資和國(guó)有企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)多年的改革，水污染治理經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生深刻變革，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市污水處理投融資和運(yùn)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化，形成開(kāi)放式、競(jìng)爭(zhēng)式的建設(shè)運(yùn)營(yíng)格局。
　　同時(shí)，政府與企業(yè)之間的關(guān)系還應(yīng)逐步理順，因水的安全關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，當(dāng)在人員權(quán)、所有權(quán)、資產(chǎn)等企業(yè)化管理方面給予污水處理企業(yè)以充分的自主權(quán)時(shí)，政府也應(yīng)對(duì)關(guān)系水安全的重大事項(xiàng)有話語(yǔ)權(quán)，對(duì)污水處理出廠水質(zhì)要嚴(yán)格監(jiān)管，并且鼓勵(lì)再生水的回用，達(dá)到政府與企業(yè)間最佳協(xié)調(diào)平衡，實(shí)現(xiàn)水污染治理事業(yè)的價(jià)值最大化。
　　
　　二、改革制度，為城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)
　　
　　（一）科學(xué)全面規(guī)劃，注重污水收集管網(wǎng)建設(shè)與廠區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)同步性，并考慮同步規(guī)劃污水再生利用設(shè)施
　　根據(jù)國(guó)家要求，2010年全國(guó)設(shè)市城市和建制鎮(zhèn)的污水平均處理率不低于50%，設(shè)市城市的污水處理率不低于60%，重點(diǎn)城市的污水處理率不低于70%。各地政府應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，以城市可持續(xù)發(fā)展為基點(diǎn)，必須全面考慮城市污水處理現(xiàn)狀，根據(jù)城市給水現(xiàn)狀和問(wèn)題、城市排水現(xiàn)狀和問(wèn)題（、城市環(huán)境現(xiàn)狀和問(wèn)題等制定適宜的城市污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。城市污水處理設(shè)施建設(shè)，做到規(guī)劃先行，合理確定污水處理設(shè)施的布局和設(shè)計(jì)規(guī)模，并優(yōu)先安排城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)：應(yīng)按照遠(yuǎn)期規(guī)劃確定最終規(guī)模，以現(xiàn)狀水量為主要依據(jù)確定近期建設(shè)規(guī)模；同時(shí)對(duì)污水收集系統(tǒng)宜按遠(yuǎn)期污水量進(jìn)行設(shè)計(jì)，綜合考慮管網(wǎng)建設(shè)與廠網(wǎng)建設(shè)的同步協(xié)調(diào)性。
　　缺水地區(qū)在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施時(shí)，要將污水處理再生利用作為緩解城市水資源短缺的重要措施，同步規(guī)劃和建設(shè)污水再生利用設(shè)施。應(yīng)將污水再生利用作為一個(gè)重要事項(xiàng)予以規(guī)劃考慮。
　　（二）采取多渠道融資途徑，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資
　　政府投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是我國(guó)的傳統(tǒng)做法，這在社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展初期取得了良好成效，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間資本愈見(jiàn)活躍，為減輕過(guò)重的財(cái)政壓力、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平，加之投資環(huán)境日趨完善和政府管理城市觀念的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資已成為當(dāng)然的選擇。鑒于污水處理作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大，各地政府可根據(jù)實(shí)際情況，積極鼓勵(lì)推廣民營(yíng)資本采取BOT、TOT、參股方式或直接投資方式進(jìn)行項(xiàng)目融資。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)逐漸從直接參與基礎(chǔ)設(shè)施投資中解脫出來(lái)，加快職能的轉(zhuǎn)變，以監(jiān)管代替對(duì)資產(chǎn)的實(shí)際擁有，為民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造條件，并致力加快完善現(xiàn)有法律框架，盡量通過(guò)合同監(jiān)管方式等法律手段來(lái)建立一套有效的監(jiān)督機(jī)制作保障。建議在污水處理廠開(kāi)建前期可采取扶持政策，若有必要考慮采納政府部分投資參股方式，對(duì)增量部分可協(xié)議保值或分紅，并將增值部分專款用于管網(wǎng)建設(shè)等水污染治理事業(yè)。
　　（三）嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，通過(guò)招投標(biāo)確定工程項(xiàng)目承建運(yùn)營(yíng)企業(yè)
　　鼓勵(lì)各類企業(yè)通過(guò)投標(biāo)方式獨(dú)資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運(yùn)營(yíng)，而新建城市污水處理廠應(yīng)向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)確定投資和運(yùn)營(yíng)主體；現(xiàn)有城市污水處理廠應(yīng)逐步改制成市場(chǎng)化運(yùn)作的獨(dú)立企業(yè)法人，并逐步實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)評(píng)估拍賣，盤(pán)活的資金優(yōu)先保證城市污水管網(wǎng)建設(shè)的需求。堅(jiān)持老廠改革與新廠建設(shè)并重、盤(pán)活存量資產(chǎn)與增加資金投入相結(jié)合。
　　地方政府可先參照近期規(guī)劃，全行政區(qū)域污水處理費(fèi)收取率，并綜合考慮居民承受能力，據(jù)此測(cè)算污水處理費(fèi)的價(jià)格水平；根據(jù)城市人口、城市性質(zhì)及經(jīng)濟(jì)水平、城市排水體制、工業(yè)廢水量、污水管網(wǎng)完善程度綜合有機(jī)評(píng)價(jià)污水處理建設(shè)規(guī)模，形成一個(gè)綜合測(cè)算城市污水處理廠總體運(yùn)營(yíng)費(fèi)用參考值。為吸引社會(huì)資金投入城市污水處理廠，地方政府可按略高與同期銀行長(zhǎng)期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)（建議1—2%）設(shè)定投資回報(bào)率，并根據(jù)該參考值作為向社會(huì)投資者招標(biāo)標(biāo)底的上限，連同項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的其他條件向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。遵照我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》，除從組織、技術(shù)、合同與信息管理等多方面考慮外，政府還應(yīng)將處理工藝的選擇納入范疇，不能單純依托工程造價(jià)，應(yīng)統(tǒng)籌衡量商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)的協(xié)調(diào)比例，選擇最經(jīng)濟(jì)適宜的項(xiàng)目投資者和運(yùn)營(yíng)企業(yè)。
　　（四）通過(guò)法律手段保障水安全，加強(qiáng)出廠水質(zhì)等監(jiān)督力度
　　由政府與中標(biāo)企業(yè)簽訂書(shū)面協(xié)議，明確企業(yè)日污水處理量、污水處理出廠水質(zhì)保證等相關(guān)義務(wù)，并確定違約等相關(guān)責(zé)任。充分重視防治二次污染，妥善采用各種有效防治措施，對(duì)污水治理過(guò)程中惡臭污染、噪聲污染均要有效控制。
　　對(duì)經(jīng)過(guò)污水處理后的出廠水質(zhì)要嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督檢測(cè)，處理廠出水水質(zhì)應(yīng)根據(jù)排入受納水體的環(huán)境功能要求，水體上下游用途及水體稀釋和自凈能力等，使出水口水質(zhì)符合國(guó)家或地方有關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)北方地區(qū)一些河流常年沒(méi)有補(bǔ)給水源，基本屬排污河，排入該河流的污水處理廠處理水應(yīng)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)需與環(huán)保部門(mén)研究商定。由于目前水資源嚴(yán)重不足，各城市都在積極推廣污水回用，如果二級(jí)處理后出水作為回用水送至用戶時(shí)，應(yīng)根據(jù)用戶對(duì)水質(zhì)要求及國(guó)家或地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等制定污水處理廠出水水質(zhì)。
　　（五）鼓勵(lì)因地制宜拓寬再生水利用渠道，推動(dòng)污泥資源化進(jìn)程
　　在現(xiàn)階段，可以根據(jù)污水處理工藝、深度，有選擇性地將再生水用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、園林、生活雜用、城市二級(jí)河道景觀等方面，同時(shí)還可以在經(jīng)過(guò)進(jìn)一步處理后將其作為地下水回灌或儲(chǔ)存為備用水源。而污水處理后產(chǎn)生的污泥要向無(wú)害化、資源化方向邁進(jìn)。
　　
　　三、加大污水收集系統(tǒng)管網(wǎng)建設(shè)力度，保障城市污水處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程
　　
　　（一）加大對(duì)排水管網(wǎng)設(shè)施的政府投入
　　在現(xiàn)階段，城市污水管網(wǎng)建設(shè)，有財(cái)力的地區(qū)可采取政府投資建設(shè)，沒(méi)有財(cái)力的地區(qū)可采取廠網(wǎng)建設(shè)捆綁招投標(biāo)，由政府按照管網(wǎng)部分固定資產(chǎn)的投資額與投資方協(xié)議逐年返還回報(bào)，而管網(wǎng)建成后即交由政府行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行管理。
　　（二）配套建設(shè)污水管網(wǎng)
　　目前我國(guó)各城市管網(wǎng)建設(shè)程度不同，輸送能力則不相同，如果將其定義為“污水收集率”，則各城市現(xiàn)狀污水收集率和規(guī)劃污水收集率大相徑庭。當(dāng)設(shè)計(jì)流域范圍內(nèi)處理污水量確定后，必須乘以污水收集率才能得到排入污水處理廠的實(shí)際污水量，換句話說(shuō)，當(dāng)需要保證該污水處理廠具有一定處理能力時(shí)，必須有相應(yīng)規(guī)模的配套污水管網(wǎng)同步建成。城市污水收集系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)模，應(yīng)該與現(xiàn)有街坊、小區(qū)內(nèi)污水收集系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。必須注意截流干管和污水收集干管的合理分期建設(shè)安排，以避免截流干管和污水干管的長(zhǎng)期低負(fù)荷運(yùn)行。
　　
　　四、推進(jìn)水價(jià)改革，合理制定污水處理費(fèi)
　　
　　（一）污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定
　　污水處理費(fèi)是城市供水價(jià)格的重要組成部分，要通過(guò)改革，逐步建立起激勵(lì)社會(huì)投資和節(jié)約用水的科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制和管理體制，推動(dòng)城市污水處理行業(yè)的發(fā)展。國(guó)務(wù)院明確要求制定支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收費(fèi)政策，要優(yōu)先提高城市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)也明文要求，尚未開(kāi)征污水處理費(fèi)的地方，要限期開(kāi)征；已開(kāi)征的地方，要盡快把污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到保本微利水平。暫時(shí)達(dá)不到保本微利水平的，各省級(jí)人民政府抓緊最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要加大污水處理費(fèi)征收管理力度，保證污水處理設(shè)施正常運(yùn)行。
　　各地要優(yōu)先將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到滿足城市污水處理廠和運(yùn)營(yíng)的需要，有條件的城市，污水處理費(fèi)的調(diào)整可適當(dāng)考慮污水管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，為加快城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造必要的前提和條件。污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)由地方價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)規(guī)劃、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)評(píng)價(jià)，考慮居民承受能力、污水處理廠的建設(shè)水平，嚴(yán)格測(cè)算污水治理成本，合理制定污水處理費(fèi)價(jià)格水平，使其達(dá)到價(jià)格調(diào)節(jié)資源分配的功能。
　　（二）污水處理費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)定
　　關(guān)于污水處理費(fèi)的性質(zhì)是行政事業(yè)性或是服務(wù)價(jià)格性質(zhì)一直是業(yè)界爭(zhēng)論點(diǎn)。筆者以為，從當(dāng)前我國(guó)污水處理事業(yè)尚不成熟、費(fèi)率水平都較低角度著想，短期內(nèi)適宜以行政事業(yè)性收費(fèi)性質(zhì)推進(jìn)改革，待水污染治理事業(yè)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)成熟具抗風(fēng)險(xiǎn)能力后，逐步理順污水處理收費(fèi)的性質(zhì)，將其納入市場(chǎng)服務(wù)價(jià)格體系。
　　（三）污水處理費(fèi)收取方式
　　現(xiàn)階段我國(guó)有多種污水處理費(fèi)收取方式，筆者在此推薦：由政府出面協(xié)調(diào)，將污水處理收費(fèi)與自來(lái)水公司水費(fèi)捆綁分聯(lián)收取，并將征收資金存于財(cái)政部門(mén)設(shè)立的專戶，獨(dú)立核算，按合同約定支付給通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)取得投資或運(yùn)營(yíng)資格的業(yè)主，并專款專用于城市污水集中處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。此優(yōu)勢(shì)有三：保證污水處理費(fèi)足額征收、推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化、保障污水處理設(shè)施建設(shè)。
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司）