教師申訴制度的缺陷分析

　　教師申訴制度是指教師對學校或其他教育機構及有關政府部門作出的處理不服，或其合法權益受到侵害時，向有關教育行政部門或其他政府部門申訴理由，請求重新作出處理的制度。教師申訴制度是《中華人民共和國教師法》確立的一項專門保護教師權益的法律救濟制度，它是在憲法賦予公民享有申訴權利的基礎上，對教師這一特定專業人員申訴權利的具體化，是由行政機關依法定程序對教師的申訴作出處理的非訴訟意義上的行政申訴制度和權利救濟機制。
　　教師申訴制度是教師維護自己合法權益的重要手段之一，是教師權利救濟的主要途徑之一。但立法的空白、制度的缺失使得教師申訴制度在實施過程中有諸多問題和不完善之處。主要問題有：
　　
　　申訴的受理部門不明確
　　
　　根據《教師法》的規定：“教師對學校或其他教育機構侵犯其合法權益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴；教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據《教師法》規定享有的權利，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴。”然而，教育行政部門和地方人民政府都不是處理教師申訴的特定機構，而且在目前我國絕大多數地區，政府除了教育行政部門外，基本上都尚未設置專門受理教師申訴的職能部門，這給教師在現實中具體地行使申訴權帶來不可避免的障礙。因此，當前我國教師申訴制度存在著處理申訴的機構設定的隨意性大，受理部門不夠明確，缺乏應有的權威和權力等問題。對申訴的處理容易造成機構與部門之間的相互推諉，很多情況下申訴會因此而被擱置，糾紛難以得到及時有效的解決。
　　
　　申訴處理結果適用條件的模糊
　　
　　《教師法》雖然確立了教師申訴制度，但對申訴處理適用條件未作出具體規定。《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第8條規定：“根據不同情況，依法作出維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責令被申訴人重新作出處理決定。”這四種處理結果顯然參照了我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關規定，但遺憾的是，對這四種形式所分別適用的條件規定卻沒有予以借鑒，只是作了“根據不同情況”的籠統規定，到底何種情況適用何種形式的決定只有靠申訴部門的“自由裁量”，這種立法上的缺失往往導致無法有效保證申訴部門處理教師申訴行為的公正性與合理性。
　　
　　教師申訴程序缺乏具體明確的規定
　　
　　《實施意見》對教師申訴案件的管轄、受理條件、處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的規定，但是教師申訴制度依然存在著部分程序規范的缺失，如說明理由制度、回避制度、聽證制度等程序制度等等。尤其是申訴部門作出處理決定時說明理由程序的缺失已經成為教師申訴處理程序的重要瑕疵。當前申訴程序中申訴部門在作出處理決定時對決定內容所依據的客觀事實與法律法規往往不做充分詳盡的說明，這既難以讓申訴人理解和信服申訴決定，也難以保證申訴處理決定的合法性與公正性。從目前申訴的實踐來看，經申訴部門處理后申訴當事人繼續尋求救濟的不在少數，其中不可忽視的原因就是申訴處理程序中缺少“說明理由”這一重要的程序環節而導致申訴人對申訴處理結果不能充分理解并予以認可。
　　
　　教師申訴制度與行政法發生沖突
　　
　　《教師法》把侵犯教師合法權益的行政行為和其他行政侵權行為分離，并專門為此設置申訴制度，在一定程度上妨害了行政法的完整性和內在統一性。《教師法》關于教師對學校或其他行政部門作出的決定或行為不服可否自由選擇通過申訴、行政復議、行政訴訟等途徑進行權利救濟的問題缺乏明確規定。教師對申訴部門所作處理決定不服是否可以申請行政復議或提起行政訴訟的問題也缺乏相應的規定。《實施意見》指出，申訴當事人對申訴處理決定不服的，如果其申訴內容直接涉及人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟，這一規定在實踐中往往容易導致理解不清、界定模糊。而且，僅有《實施意見》規定是難以作為教師申請行政復議或者提起行政訴訟的依據的，因為它對一般行政機關或者人民法院缺乏強制性的約束力。
　　
　　教師申訴處理結果的及時執行得不到有效保證
　　
　　按照《實施意見》，教師申訴的處理結果包括依法“維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責令被申訴人重新做出處理決定”。但“重新做出處理決定”的期限在《實施意見》中又沒有明確加以規定，這就給被申訴人逃避法律責任，繼續侵害教師合法權益以可乘之機。雖然我國《行政訴訟法》和《行政復議法》都對“重新做出處理決定”要求“限期”，但這兩個法律不能直接適用于教師申訴，所以如果被申訴人存心拖延，而做出處理的行政機關又不能有效督促其執行的話，作為申訴人的教師是很難要求及時執行的。如果行政機關出于某種原因并不履行自己的職責，申訴人由于不具備按有關規定直接申請法院強制執行的條件，行政機關做出的教師申訴處理決定就無法申請強制執行。如果教師想直接將學校作為被告提起行政訴訟，又存在被告主體是否適格等問題。
　　
　　教師申訴監督機制不健全
　　
　　由于教師申訴只是行政系統內的申訴制度，難以避免“官官相護”現象的產生。這樣會使教師對這一法定的申訴制度失去信心，對行政機關失去信任。為了保證教師申訴處理結果的公正、及時、合理，在現有條件下僅靠行政機關自覺的行為還不夠，還必須有一個健全的監督機制。按照現有的制度，沒有明確規定申訴的當事人如果對處理決定不服，可以向隸屬的人民政府哪一個部門申請復核。此外，雖然《教師法》嚴格規定行政機關必須在30天內對教師申訴做出處理，但處理后行政機關是否負有督促保證其執行的職責?這在目前的教師申訴制度中也沒有明確規