民國初期共和政體失敗原因及其思考

　　甲午戰爭以后，在中國建立什么樣的政體就一直是近代中國國家建設問題中爭論的焦點。1903~1907年間，經過革命派與改良派在思想界的論戰，革命的思想獲得了廣泛的傳播，建立一個資產階級的共和國直接成為辛亥革命后國家政體建設的目標。但是，從民國初期共和制的實踐來看，期間不僅經歷了兩次復辟，共和政府的基本精神也從未真正落實。民國初期共和制失敗的原因相當復雜，若作一完整揭示，也必得跨越前后上百年歷史，綜合社會、政治、經濟、文化等諸多因素。若僅從當時的政治現實來看，革命派在反滿革命建立共和國的目標上是一致的，但是在建立什么樣的共和國，以及以什么樣的方式建立共和國的問題上，缺少一致而且系統的理論。當革命到來的時候，革命派在建立新政權的問題上不能迅速組織起統一的力量，因此在政權建立后迅速走向了分裂。立憲既不足信，共和亦未可與共。所有這些都使得新成立的共和國在實踐中必然困難重重。
　　首先，國民對于新成立的民國是實行君主立憲政體還是實行共和政體并無共識。辛亥革命爆發后，革命派人士迅速在各省聯合立憲派建立起軍政府，各省代表聯合組織新政府等事宜提上日程。就當時的情形來看，人們對于新政權的性質依然存在著君憲與共和兩種態度。革命派是這種新運動的發起者和組織者，在新政權的性質上，推翻君主政體，成立共和國是其毋庸置疑的目標。許多觀察家都驚訝于中國革命發生的奇特性，在中國實行了兩千多年的君主政體何以能在一夜之間土崩瓦解，新的共和國何以能在一夜之間成立。原因固然復雜，但是在此革命過程中，各省諮議局立憲派的立場發生重大轉變無疑是非常關鍵的原因。革命一個月后，江蘇都督程德全和浙江都督湯壽潛致電上海都督陳其美，倡議各省代表赴滬商討組織臨時中央政府。電文一開始就申明：“自武漢起義，各省響應，共和政治，已成為全國輿論所公認。”因此，就獨立各省而言，成立共和政府已是大勢所趨，這勢必影響到其他觀望中各省的態度。1911年12月2日，各省都督府代表會議決議《中華民國臨時政府組織大綱》，以法律的形式確立了共和政體的誕生和君主專制制度的滅亡。南北和談正式開始以后，雙方除了討論停戰問題外，主要是爭論國體問題，也就是在中國是實行君主立憲還是實行民主共和。在革命派方面，對于國體問題未曾有半點讓步，成立共和政府的共識不達成則無議和可能。而以當時事實論，共和政府能迅速成立，除了與袁世凱本人的政治投機有關外，更主要的原因就是相當一部分立憲派轉向共和。至于立憲派何以能迅速轉而支持共和，一般的觀點認為部分是對清政府已失望至極，部分則是立憲派見形勢如此，如果死守君憲恐怕會在將來的新政權中失去一席之地。事實上，南京臨時政府的成立，即表明了君主立憲的方案已不大可能實現，共和政體已成為中國的事實。現實如此，立憲派中先前仍對君主立憲抱有希望的一些重要人物，如張謇、梁啟超等人也不得不改變態度，以謀求參與新政權的建設。諮議局作為各省的民意機構，議員一般為社會上有名望之人，他們轉向同情和支持革命，其對于民眾心理之影響可想而知。當孫中山與袁世凱進行權力交接之際，梁啟超發表了著名的《中國立國大方針》，對辛亥革命的意義作了肯定，并提出了一個共和政體的建設方案。在這篇文章中，他再次強調盡管成立共和政府已是無可避免，但中國的國情民俗與美國不同，不能采用美國的聯邦共和制，必須建設強有力的中央政府；美國的三權分立體制不適合中國，中國應仿效英國式的政黨內閣。《中國立國大方針》的成書標志著梁啟超轉變為共和國的擁護者，也成為立憲派轉向支持共和的重要標志，在當時影響頗大。
　　盡管如此，我們決不能就此作出結論，認定共和制在此時已成為政治上不二之選擇。就拿當時南北談判來講，成立共和國固然是革命派不可妥協的目標，但這只是革命排滿運動的直接結果而已，革命派對于共和政體信仰程度有多堅定仍值得懷疑。除了南北雙方在政治上的討價還價外，思想界關于共和與君憲的認識也同樣存在不同意見。革命初期，當革命派試圖建議袁世凱“以拿破侖、華盛頓之資格出而建拿破侖、華盛頓之事功”時，袁世凱不為所動，并派其代表極力陳說共和政體不適合中國國情，保留清朝而限制君權是維持帝國統一的最好保障，像英國那樣的君主政體是最穩定的政體，是廉潔政府的象征。袁世凱贊成君主立憲不足為信，但值得注意的是，他的設想與相當一部分較為保守的立憲派是一致的。武昌起義后，康有為、梁啟超對全局進行了籌劃，主旨仍未脫離君主立憲范疇。梁啟超在給徐拂蘇的信中說，“但使立憲實行，政權全歸國會，則皇帝不過坐支乾修之廢物耳。國勢既定，存之廢之，無關大計，豈慮其長能為虐哉？”^[1] 君主立憲制度仍被他奉為圭臬，只是名稱稍有變化，叫做“虛君共和”制。直到南北和談以后，梁啟超才不得已放棄君主立憲理想，與康有為正式決裂。極端保守的立憲派以康有為為代表，極力反對實行共和。就是其他一些頗有名望、知識豐富的社會賢達和保守的立憲派，認為君主立憲是最為理想的政體，嚴復即是其一。他在給英國《泰晤士報》記者莫理循的信中這樣寫道：“依我愚見有一點可以肯定，即如果他們輕舉妄動并且做得過分的話，中國從此將進入一個糟糕的時期，并成為整個世界動亂的起因。直截了當地說，按目前狀況，中國是不適宜于有一個像美利堅那樣完全不同的，新形式的政府的。中國人民的氣質和環境將需要至少30年的變異和同化，才能使他們適合于建立共和國，共和國曾被幾個輕率的革命者如孫逸仙和其他人竭力倡導過，但為任何稍有常識的人所不取。因此，根據文明進化的規律，最好的情況是建立一個比目前高一等的政府，即保留帝制，但受適當的憲法約束，應盡量使這種結構比過去更靈活，使之能適應環境，發展進步，可以廢黜攝政王，如果有利的話，可以迫使幼帝遜位，而遴選一個成年的皇室成員接替他的位置” ^[2]。袁世凱、康有為和嚴復這些人分屬不同的社會集團，而他們的觀點又如此接近，不難看出君主制度有深厚的社會基礎，民國以后帝制兩度復辟，不能不說與此有關。
　　其次，新成立的共和政府是實行總統制還是實行內閣制，民國初期的共和實踐者并沒有充分和理智的認識。共和政府成立了，政府形式的問題又引起了爭論。未來的國家政體的組織形式是一個十分重要而又異常復雜的問題。按照早期革命派的綱領，首先應該建立一個強有力的軍政府，經由軍政而訓政最后實現憲政，此時還談不到憲法上的總統制和內閣制問題。然而這時革命黨人早已將革命綱領拋在了一邊，就是立憲派也熱切地希望共和憲政的迅速實現，完全沒有想到由專制而達共和必經的過程。在當時的形勢下，如果君主立憲不在考慮之列，則可供選擇的政體只有兩種：一種為美國式的總統制，一種為法國式的責任內閣制。從革命派自同盟會以來的綱領來看，基本上是接受了孫中山早前的觀點，即在革命成功后成立以美國為參照的共和政府。但是在革命軍政府成立時，革命派內部就政府組織形式，圍繞著總統制和內閣制產生了分歧。宋教仁提議未來政府形式采用內閣制，孫中山堅決反對，主張效法美國實施總統制。在當時看來，實施總統制比較能得到同盟會多數成員的贊成，而且符合社會其他階層及政治派別中多數人的愿望。武昌起義后，主張“美利堅合眾國之制度當為吾國他日之模范”的《組織全國會議團通告書》得到廣泛響應，其18位發起人均為張騫、湯壽潛、于右任、高夢旦等頗具影響的人士即為明證^[3]。為了保持團結，宋教仁及其他反對派不得不放棄自己的主張，在《臨時政府組織大綱》中規定共和國實行總統制。但是到1912年袁世凱就任臨時大總統時，革命派寄希望于用法律來約束袁世凱，于是在《臨時約法》中將政府組織形式作出重大修改，將南京臨時政府已經開始實施的美國式總統制改為法國式的責任內閣制，大總統徒享虛權。
　　
　　《臨時約法》 規定“中華民國”實施責任內閣制，這一政體的選擇，有明顯的“因人立法”的因素。同盟會會員顯然對袁世凱缺乏信任，但因為力量對比懸殊又不得不讓步，只好在讓步的同時設法防范。防范措施，首在立法改制，而同盟會會員在參議院占據多數，也為出此一策提供了便利條件。這是孫中山等人不得不犯“因人立法”之忌，毅然改變政體的原因。從革命黨人的動機來看，固然是希望用法律來防止袁世凱專權，保障民國的實現。但是由此在政治上也開了一個不好的先例，即政府組織形式的確立，以憲法起草人當時的認識和動機為依據，大大削弱了政府組織形式的權威。從更深層次上講，約法為國家根本大法，事關國家基本制度，應根據國情、民意及社會發展趨勢慎重采定，而不應以一時最高行政長官的人選更迭為轉移。國家不是政治家的試驗場，政體制度更不容許反反復復如弈棋，況且限制袁氏專權須以相當的政治軍事實力為后盾，徒以一紙約法要求對方遵守，不啻是幼稚的想法。由于在共和制的實現形式上大家并沒有普遍共識，因此，隨意更改國家政體形式也就算不上是什么大事了。到袁世凱上臺之后，先是將內閣制又改為總統制，接著又賦予總統絕對權力并且實行終身制，也就不足以引起人們的警惕了。
　　最后，《臨時約法》 將已實行的總統制改為內閣制，導致國家權力結構體系出現缺陷，制度運行缺乏相應的政治資源支持。憲法的內容可以隨時更改，但已建立起來的制度改動起來殊非易事。南京臨時參議院改總統制為內閣制，在賦予內閣行政權力的同時，保留了總統制下國家元首享有的若干權力，致使總統府與國務院權限不明，混淆了總統制與責任內閣制的界限，將臨時政府規劃成了一種畸形的政治體制。《臨時約法》在總統之外，復設“總理”，是為總統制改為內閣制的標志。但這種內閣制并不完備，其一是改制之后未能確定總統府與國務院孰為最高行政權力中樞，導致了一國之內同時存在兩個行政中樞的政體格局，民國初期“府院之爭”便是上述政體結構缺陷的例證；其二是未能在規劃政體結構時妥善處理立法與行政之間的關系^[4]。臨時約法最顯著特征在于賦予立法機關——參議院以廣泛的權力，但在利用立法權來約束行政權的時候，沒有充分考慮到三權分立體制下各權力機關之間應有的權力界限。這集中表現在“同意權”的設置上，即臨時大總統任命國務員等須得參議院同意。這樣本來應當屬于行政方面的人事權，在相當程度上轉移到了立法方面。西方責任內閣制除規定議會對政府有動用“不信任投票”迫使內閣倒臺之外，也規定行政首腦在得以完全獨立行使行政權的同時，必要時有依法解散國會并限期重開國會的權力。《臨時約法》“同意權”的設置，使得政府的實際權力配置與革命派自己鼓吹的分權制衡理論不相吻合。這不但不能收制約行政首腦之效，反而授人以柄引起反對派的激烈辯駁，認為這樣做不僅造成權力結構的畸輕畸重，在法理上難以成立，而且使政府喪失了獨立機關之性質，無法發揮應有的效能。
　　而且，從革命黨人改變政體的理由來看，他們并沒有對不同的代議制政體優劣利弊進行權衡，只看到內閣制的優點卻看不到內閣制的弊端和不足。宋教仁以及南京臨時參議院的參議員在制憲改制時，并沒有真正深入體察國情時勢，他們主張責任內閣制的主要理由，宋教仁言之甚明：“蓋內閣不善而可以更迭之，總統不善則無術變易之，如必欲搖動國本，此吾人所以不取總統制而取內閣制也。”^[5] 顯然他們是從消極的立場來考慮如何設法建制，而沒有從積極的建設性的立場來考慮，究竟什么樣的政體形式更適合中國的穩定與發展。就是從消極的立場來考察，宋教仁等人的看法也未必在理。總統變更可能導致動搖國本，但內閣頻頻更迭，又何嘗不會動搖國本？宋教仁的主張以法國的責任內閣制為楷模，然而法國恰恰是當時西方代議制國家中政局最為動蕩不安的國家。從民國初期責任內閣制的實踐來看，選擇責任內閣制以避免國本動搖的想法幾近空想。民國初期內閣從唐紹儀開始，半年內總理三易其人，責任內閣制始終未曾真正建立起來。
　　更為重要的是，《臨時約法》 的制定者將總統制改為責任內閣制，似乎并沒有充分考慮內閣制的實施條件。責任內閣制是以政黨政治的相應發展為前提的，成熟的責任內閣應當是政黨內閣，由在議會中居于多數席位的政黨領袖出面組閣，內閣的更迭實際上反映的是議會中黨派勢力的消長變化。內閣政治只有在一個國家形成比較穩定的政黨競爭機制時，方能走上正軌。而以民初中國的政黨發展狀況來看，一方面國人大多不知道什么是政黨，另一方面知識階層各種各樣的社團和政黨如風起云涌，無數小黨林立。待國會內初步形成以同盟會會員為主體的中國國民黨和以立憲派人士為主體的進步黨兩大政黨對立的局面，那種原子式的政黨格局才開始改觀。但即便如此，中國的政黨政治仍然很不成熟，黨派內部矛盾重重，缺乏共同的政治信仰；外部則沒有對其他黨派的寬容精神和廣泛的社會基礎。在這種政黨制度下，責任內閣制是不可能正常運作的。“內閣制所需要的觀念理想或特殊條件在中國幾乎都不存在”^[6]。總統制和內閣制各有利弊，《臨時約法》的制定者在規劃政體時面臨兩難選擇：顧及眼前，就不易籌劃長遠；念及此處，則難以兼顧他方。出于限制袁世凱的考慮，他們選擇了責任內閣制。然而他們又實在無力造就一個垂拱而治的國家元首，只好在兩種政體之間尋求平衡，希望兼取兩者之長而棄其短。其結果卻使得孫中山之后民國所建立的共和政體，成為一種畸形的政治體制，未得其利先睹其弊了。
　　如前所述，民國初期共和制實踐的困境是多方面原因造成的，以上分析不過是僅從當時的現實出發所作的結論。基于整個近代中國政治現代化的歷程，共和政體在實踐上失敗的原因有深刻的社會背景。從早期洋務派開始，中國知識界就從如何救亡的特定角度來認識西方文化，他們注意到西方社會制度中的某一方面并對其作出反應。就政治層面來看，知識界早期關注西方議會制度，后期轉向君主立憲和共和，他們所重視的并不是這兩種制度背后所包含的對政府權力的限制與約束，而是對于解決中國問題的效用。因此在對西方國家政治制度的借鑒上，大多數國人沒有充分考慮到外來的政治制度要在中國落地生根需要具備哪些內在條件。民國成立后，西方的共和政體是被照搬過來了，憲法是頒布了，議會、內閣、法院是建立起來了，但是共和國中所必備的社會、文化和心理條件卻不可能在一夜之間也照搬過來。先進的政治制度始終超前于落后的政治文化，少數自覺的精英與廣大尚未啟蒙的群眾之間存在著巨大的鴻溝，使得辛亥革命建立起來的共和政治陷入進退維谷的困境之中^[7]。從民初的政治實踐來看，共和憲政缺乏現代的法律文化的支持，“憲政”與“憲法”相分離。《臨時約法》就帶有明顯的“因人設法”的色彩，違背了憲政的真正精神。而政治舞臺上的各種政治勢力從未真正依靠憲法取得力量均勢和制衡，傳統的政治權威仍然維持著政治的運轉，憲法在政治傾軋中成為一紙空文。急劇的社會變革取消了舊有的政治制度，而新引入的制度又因為缺乏支持性條件無法真正建立并有效運作。因此，一旦面臨動蕩的局勢，“西式的民主制度馬上證明太洋化、太新型和太軟弱，難以負擔革命派托付的重任”^[8]，以至于任何一種政治勢力都可以輕而易舉地顛覆它。
　　
　　注釋：
　　[1]丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社1983年版，第552~553頁。
　　[2]《嚴復來函》，載【澳】駱惠敏編《清末民初政情內幕》（上），劉桂梁等譯，知識出版社1986年版，第785頁。
　　[3]傅德華主編：《于右任辛亥文集》，復旦大學出版社1986年版，第218~219頁。
　　[4]楊天宏：《中國的近代轉型與傳統制約》，貴州人民出版社2000年版，第157頁。
　　[5]《宋教仁集》（下冊）中華書局1981年版，第460頁。
　　[6]Mingchien Joshau