我國憲法規定基層群眾自治權的意義

　　一、幫助基層政府管理，解決基層社會問題
　　
　　憲法規定基層群眾自治權，是我國社會主義民主政治建設經驗的總結，更是社會主義初級階段經濟的要求。在城市實行基層群眾自治，主要是幫助城市基層政府維持城市社會秩序，這從我國城市居民委員會產生的過程和彭真當年的報告中可以看出^[1]。在農村實行基層群眾性自治，主要是解決我國長期累積的“三農”問題。
　　中國幾千年來，是一個以農業為基礎的國家，新中國成立后長期奉行工農業產品的“剪刀差”政策，城市工業基礎的建立主要依靠農業產品的積累。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。以后每年繼續增加，到1994年工農業產品“剪刀差”為670億元，加上農業和鄉鎮企業上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％^[2] 。城鄉的二元政策，使農民在上世紀80年代初期與城市人群相比，已經陷入極度貧困的地步。從1980年開始，廣西和其他一些地方興起的村民委員會管理制度，完全是一種生產自救活動。農村基層群眾自治的存在，不僅解決了農民的組織問題，也承擔了一部分農村基層政府的職能，在一定程度上穩定了農村的社會秩序。
　　
　　二、節省政府成本
　　
　　據統計，截至2005年底，全國設有居委會（社區居委會）79947個，居民小組123.3萬個，居委會成員45.4萬人。村委會62.9萬個，村民小組490.5萬個，村委會成員265.7萬人^[3] 。 值得注意的是，近年來我國基層政權和基層群眾性自治組織負債非常嚴重，據有關統計資料，1999年全國鄉村債務總額大約在6000億元左右，最高的鄉鎮、村負債大約為4000萬元、500萬元；到2004年鄉村負債總額已達10000億元。豫北某市村委會債務總額從1990年的0.33億元增長到2003年的10.50億元，增長近37倍；鄉鎮債務從1990年的0.67億元增長到2003年的12.09億元，債務增長了近18倍；特別是最近幾年，多種原因導致債務猛增，全市鄉村債務每年新增1億元左右。湖北監利縣從 1996 年開始，全縣債務每年以 2 億元人民幣的速度增長^[4] 。
　　我國當前鄉村負債的原因是多方面的，但有一點可以顯示，按照我國當前的財力，國家根本無法承擔農村基層群眾自治的成本，基層群眾自治的成本只能由基層群眾自己承擔。
　　
　　三、加強社會主義民主
　　
　　在我國，社會主義民主主要是通過人民代表大會制度實現的，基層群眾性自治是社會主義民主的補充形式。基層群眾性自治通過實行直接民主，使社會主義民主賦予廣大群眾的民主權利從基本制度和法律的規定，變為普通民眾可以看得見且能夠實際操作的具體方式。隨著基層自治的逐步發展和不斷完善，社會主義直接民主的范圍將不斷擴大，將會有更多的人能享有和學會運用民主權利。
　　正如彭真在通過《村民委員會組織法（試行）》時指出：“中國幾千年的封建制度，沒有民主法制思想傳統，建國以后又在相當長的一段時間里忽視了民主政治建設，因此不論是群眾，還是基層政府，民主法制意識都不強。我們黨領導人民搞革命，革命成功掌握了政權，都不是為了自己，而是為了人民。建立政權后一定要支持、幫助人民當家作主。我們要建設一個社會主義法制國家，單有人民代表大會還不夠，還缺少一個重要方面。在最基層，涉及人民群眾自身利益的事，要按群眾的意愿由群眾自己決定。在一個村子里，哪些事情可以辦，哪些不可以辦，哪些可以先辦，哪些可以緩辦，群眾最了解，可以用民主的程序討論，按照多數人的意見辦。這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村子的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情。有人說，群眾的民主意識不強，很難實行自治。民主意識也是要在實踐中培養的。從這個意義上講，村民委員會就是一個民主訓練班。” ^[5]
　　從我國民主政治的實踐上看，基層群眾性自治確實發揮了民主訓練的角色，這種夾縫中的“草根民主”，現在卻越來越多地引起了人們的注意。
　　
　　四、促進政治發展
　　
　　群眾性基層自治激發了基層群眾參與政治的欲望和熱情，基層民主發展的重大突破是推動了基層人大改革，尤其是推動了基層人大選舉制度的改革，在一些地方還開始了“直接選舉”鄉鎮長的試驗。
　　關于我國的民主政治發展，有不同的看法，有基層民主論、黨內民主論、行政體制改革、司法改革、人大制度改革等^[6] 。我國的基層群眾自治，在高層實行寬松政策和維護群眾權益特別是農民權益的號召之下已經得到了很大的發展，雖然不時有地方政府對基層群眾自治的發展表示了恐懼，但這種基層民主自治的趨勢已經無法阻擋。在我國的政治發展路徑選擇中，一直有自上而下還是自下而上的爭論，從現實上看，我國顯然選擇了優先發展基層民主的路徑，在基層民主達到了一定程度以后，必然對高層和中層產生一定的影響，進而引發中層和高層的變化，推動高層和中層的政治發展。至于中國民主發展和政治改革在基層民主的影響下，下一步是先走高層還是先走中層，需要看具體情況，基層群眾性自治在我國政治發展中無疑充當了先行者的角色。
　　
　　注釋：
　　 [1]1953年6月，時任北京市市長的彭真，根據毛主席的指示，組織人員在調查研究的基礎上，撰寫并呈送了《關于城市街道辦事處、居民委員會組織和經費的報告》。該報告指出， “由于我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現代工業較發達的城市中，仍有很多不屬工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。建立城市居委會是為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業或轉業，為了減輕在區政府和公安派出所的負擔。”參見《彭真文選》，人民出版社1991年版，第241頁。
　　[2]參見周其明：《農民平等權的法律保障問題》，載《法商研究》2000年第2期。
　　[3]民政部：《2005年民政事業發展統計報告》，2006年5月18日。
　　[4]來自財政部科研所的一份報告也顯示了與此大致相同的結果：2005年，全國鄉村債務總體規模大致在10000億元，占我國GDP比重的5%，占財政收入的比重約為30%。
　　安徽省池州市鄉村兩級債務為4.9億元，鄉均1080萬元，村均38萬元；四川省通江縣2002年底鄉級負債5.32億元，村級負債3.89億元，僅村級負債就相當于該縣當年一般預算收入的13倍；河南省化解鄉村債務試點縣溫縣鄉村債務規模為1.6677億元。來自豫北某地級市的一份調查報告顯示，截至2003年底，該市鄉級負債總額12.09億元，平均每個鄉鎮785萬元；村級負債總額10.53億元，平均每個行政村負債29.53萬元。
　　湖北省襄樊市襄陽區東津鎮，目前鎮級負債6800萬元，村組債務還有1.1億元，村均負債206萬元。目前監利縣778個村欠債在100萬以上的村82個，50萬到100萬之間的139個。2004年9月份對山東省17個縣市區所轄245個鄉鎮15865個村的調查統計，鄉鎮級負債總額47.35億元，鄉鎮平均1932.7萬元，債權與債務相抵后，鄉鎮平均凈負債1359.4萬元；村級負債總額35.8億元，總債權30.69億元，村均凈負債3.23萬元（青島新聞網，2005年1月27日）。
　　豫北某地級市的調查報告還顯示，全市鄉鎮中負債1000萬元以上的33個，占21.43%，總額6.84億元，占鄉級總額的56.54%；2000萬元以上的7個，占4.5%；負債最高的鄉鎮鄉本級負債6858萬元；絕大多數鄉鎮債務依存度都超過20%的警戒線。負債最高的村債務總額達到7600萬元。參見焦元森、焦元玉：《鄉村巨額負債考驗農村稅費改革》，http://www.cdnj.gov.cn/newsnsd/detail.php?id=1135476143&lb=%B5%F7%B2%E9%D3%EB%D1%D0%BE%BF&gjz=。
　　據湖南省益陽市統計局資料，該市128個鄉鎮負債額高達5.26億元，鄉鎮負債面達82%，平均負債411萬元，并有繼續增加之勢。3471個村委會負債8.89億元，村均25.6萬元。參見吳許元、吳彥：《化解鄉村負債是鞏固基層政權的重要措施》，http://www.hntj.gov.cn/xhzj/xslt/200412160030.htm 。
　　據福建省農調隊統計資料，該省被調查鄉鎮平均負債632.91萬元，人均負債159元。其中，負債額在500萬元及以上的鄉鎮占46％；負債額達1000萬元及以上的鄉鎮占14％；被調查村平均負債21．98萬元，人均70.70元。其中，負債額在50萬元及以上的占16％；負債額在100萬元及以上的占6％。參見林昭利、金秋江、林凱：《福建農村基層負債問題簡析》，載《統計研究》2002年第1期。
　　[5]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁。
　　[6]參見周其明：《中國法治與選舉制度改革》，載《中國選舉與治理》2005年第2期。
　　（作者單位：中南財經政法大學法學院）