地方人大預算監督制度創新的主要內容

　　國家預算是國家管理經濟事務和實施宏觀調控的手段之一，對預算的監督則是預算得以不折不扣地實行的制度保證。根據《憲法》和《預算法》的規定，這一神圣的職責主要由全國人大及地方各級人大來承擔。雖然有此明文規定，但是地方各級人大對預算的監督仍然不能理直氣壯地行使應有的權力并承擔相應的責任。這主要是由于歷史慣性，建國以后的多年計劃經濟實踐已經使政府包攬一切；改革開放以后，隨著國家財政實力的增長和建設社會主義民主政治的需要，財政預算監督的問題逐漸提上議事日程。1994年和1995年國家分別頒布了《預算法》和《預算法實施條例》，明確了人大對財政預算審查監督的權力、范圍與方式。1999年12月，全國人大常委會通過了 《關于加強中央預算審查監督的決定》，進一步規范與強化了中央財政預算監督制度。但是，許多地方人大對預算的監督仍沿襲多年來的行為模式，只重程序而不重實質，往往使預算監督制度流于形式，不能真正體現“人民當家作主”的制度優越性。當前，在國民經濟取得飛速發展的同時，新矛盾與新問題也不斷涌現，在此種新形勢下，地方人大對預算的監督只有創新理念和思路，才能適應新形勢，更好地管好人民的錢袋子，為全體人民謀福利。
　　地方人大對財政預算的監督權體現在對地方政府預算報告的審查、批準、監督預算執行等環節。從目前來看，這些環節都不同程度地存在問題。主要表現在：預算報告信息量不夠，缺乏可審性；審查過程中心有余而力不足，難以發現問題；即使發現問題，沒有相應的法規可以對相關責任人進行處理；即使有相應的法規，也由于思維慣性和體制因素對出現的問題淡然處之；對于已經審批的預算報告在執行過程中缺乏相應措施進行監控；發現未經法定程序的財政支出調整，地方人大往往視若不見，不予追究；缺乏對財政支出的績效評價制度；缺乏對監督者自身工作的評價與監督等。以上種種問題導致地方人大預算監督軟化，因此，必須對地方人大預算監督制度進行多角度的制度創新，以更好地保證人民當家作主的權利和促進地方政府職能的轉變。
　　
　　一、預算監督理念創新
　　
　　地方人大必須正確認識監督和制約的重要性，走出“監督就是支持”的認識誤區。地方人大支持的對象是合法行為，而監督的對象是違法、違規行為，這兩種行為具有本質上的不同。為此，地方人大應認真履行憲法賦予的神圣職責，本著對國家與人民負責的態度，大膽行使預算監督權。在預算監督中要把好審查和審議權、檢查和審計權、質詢和詢問權，敢于采取罷免、撤職手段，追究違反財經法律法規有關人員的相應責任。
　　預算監督理念創新還在于適應新形勢，樹立新觀念。在當今社會轉型時期，地方人大及其常委會在財政預算監督工作中，面對法律相對滯后的現狀，要樹立新的預算監督理念，即財政預算監督應做到合法性審查與合理性審查并重。這里的合理性是按市場經濟運行規律、公共財政和科學發展觀的要求，做到財政資金的安排兼顧公平與效率。此外，在監督政府財政預算過程中，一旦發現問題，應督促政府及時改進，以提高財政預算監督的質量。
　　
　　二、拓寬預算監督視野
　　
　　地方政府的預算實際上是地方政府行為的反映。因此，地方人大在預算監督實踐中，不僅要對預算變更數目或類別進行具體監督，而且要對導致預算變更的深層次原因，即政府的不規范行政行為進行監督。只有加強對政府相關行為的監督，才能夠從源頭上遏制預算執行的不規范現象。對此可以從兩方面入手：一是加強對政府抽象行政行為，即政府制定的具有普遍約束力的行政法規和規章及財經政策等行為的監督。政府的行政法規和規章及財經政策如稅收政策或其他優惠政策等會導致支出預算的變更。如政府為了支持地方經濟發展，對部分行業或部分企業予以財政貼息，或由財政直接給予獎勵，對于這種違反WTO的非歧視原則和公平競爭原則的政策應該堅決予以廢止。為了對政府抽象行政行為實施監督，可考慮建立重要法規與政策的出臺和重大支出行為的審查批準及報告備案制度。二是加強對政府具體行政行為的監督。這里是指基本建設和重大投資項目的監督。地方人大應對重大基建和投資項目進行全程跟蹤，考慮到這些項目周期長、專業要求高、監控難度大，必要時可以借助審計監督力量。
　　
　　三、預算監督方式創新
　　
　　目前地方人大預算監督主要采取預算報告審查、聽取預算執行情況報告和預算變更報告制度等方式。監督方式過于被動，程序性監督重于實質性監督，監督效果不明顯。為增強預算監督的主動性，地方人大應建立三項制度：一是提前調研制度。在預算報告上報之前，派出專家組深入各部門了解情況，把握預算編制的總趨勢及新動向，做到心中有數。二是建立地方人大與政府部門的信息交換制度。有條件的可以建立信息交換的局域網，及時將預算編制、預算審批、預算收支、預算執行及分析、預算稅收政策、財政體制改革政策、資金調度、政府采購、財政周轉金使用、部門預算編制及執行、總預算匯總、預算調整、轉移支付、人大的監督意見和修改建議等預算信息進行定期或不定期地交換，服務于地方人大及其常委會的預算監督工作。三是建立國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度，就是將所有的政府性財政資金全部集中到國庫單一賬戶，并規定所有政府部門的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下，財政資金的使用，由各部門根據細化的預算自主決定，由財政部門核對后準予支出，財政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務供應商，而不必經過支出單位進行轉賬結算。這樣一來，便于地方人大實施集中監督。
　　
　　四、建立財政預算信息披露制度
　　
　　地方人大在審批預算草案前，將預算報告的主要內容采取一定形式如互聯網等向公眾公開，這將是社會主義民主政治的一種新形式。預算報告的公開，可以讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權利監督政府預算資金的使用。在此期間，地方人大要注意民間的信息收集與整理，廣泛吸收不同意見和建議，不斷改進預算監督工作。“從各個國家發展的歷史看，賦予公眾對政府預算的參與權和知情權，還有利于增強公眾對政府的信任度，提高公眾主動納稅的意愿和遵紀守法的自覺性，提高政府財政資源的動員能力。”
　　
　　五、預算報告制度創新
　　
　　首先，要科學、合理地編制預算報告。編制原則包括：真實、合法、詳細、易懂。做到“內行看得清，外行看得懂”。其次，建立部門預算制度。地方政府必須摒棄代編預算，各部門要依據國家有關法律、政策及其行使職能的需要提早編制部門預算，再由地方政府編制本級預算，在每個財政年度前提交本級人大批準。最后，預算報告的遞交應及時，使地方人大有足夠的時間組織力量進行審查。
　　
　　六、預算監督機構創新
　　
　　地方人大及其常委會承擔預算審查的機構，應配備相應的政治素質與業務素質都過硬的人員，這些人員分別是財政、稅務、會計、審計、法律等方面的專家。除此以外，還可聘請外單位的不同專業的專家組成專家組專門對預算報告進行審查，并提出修改意見與建議，再由地方人大進行最后審定。考慮到審計部門在地方政府領導下很難做到獨立審計，可將審計部門歸口于地方人大，增強地方人大預算監督力量。
　　
　　七、建立預算績效評價體系
　　
　　建立預算績效評價體系的目的在于改革現行預算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況，并為地方人大預算監督提供體制條件。目前，以產出和效果為導向的績效預算模式是國際上預算管理改革的趨勢，它的優勢在于，政府各部門預算資金的分配，不是根據歷史形成的基數，也不是部門人員的多少，而是部門的業績和預算執行的效果，從而最大化資金使用效益。國外的預算績效評價主要圍繞經濟性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所謂的3E原則來進行，國內可以在借鑒的基礎上構建符合我國國情的預算績效評價體系。總之，用績效預算法代替目前我國的基數預算法，可以對政府部門預算執行情況和取得的績效進行考核，確定政府部門預算資金安排是否妥當、使用是否正確，并判斷預算編制的有效性和合理性，為地方人大預算監督工作提供可靠的依據。
　　
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　　（作者系廣州航海高等專科學校講師、西南財經大學金融學博士生。本文系作者參與的湖南科技計劃項目“地方人大預算審查監督：現狀、問題與對策”的部分成果，項目編號04FJ3007，該項目由博士、副教授喬海曙和高級經濟師、處長文富恒共同負責）