在法律框架下實現鄉鎮人大權威地位

　　鄉鎮人大是我國最基層的地方國家權力機關，它承載著確保憲法和法律在基層實施、代表人民群眾管理社會經濟文化事務、保護公民和法人的合法權益的重任。雖然法律明確規定了鄉鎮人大有決定權、監督權和選舉權等諸多權力，但現實中真正能落實到位的卻不多。在現行的法律框架下，努力發揮鄉鎮人大的作用，實現鄉鎮人大的法律地位，是在基層建立真正的民主決策機制的重要方向。
　　
　　“鄉鎮人大是個空架子”
　　
　　2004年5月，《人民政壇》雜志社對福建省鄉鎮人大開展了一次問卷調查，筆者協助做了一些調查工作，所接觸的鄉鎮人大干部大多數都有“鄉鎮人大是個空架子”的感慨。
　　在他們看來，盡管法律賦予鄉鎮人民代表大會有決定權、監督權和選舉權，且這些權力看起來非常大，然而當這種權力必須以召開大會的形式集體行使時，就常常顯得非常“尷尬”了。《人民政壇》雜志社的問卷調查顯示，42％的鄉鎮人大反映人代會上不發言的代表多；72％的鄉鎮人大反映人大代表不能在大會上積極提批評、意見和建議；41％的鄉鎮人大反映大部分代表議案、建議得不到有效辦理；37％的鄉鎮人大沒有使用過重大事項決定權；90％的鄉鎮人大沒有行使過質詢權。在實際接觸中，這一比例還更大。
　　人大代表是鄉鎮人民代表大會的主體，他們不作為，或者說不能作為，那么他們所組成的權力機關又怎能有作為？一位鄉鎮人大主席坦言，“鄉鎮人代會基本上還是一言談，除了幾個領導發發言，普通代表很少說話。”如此這般，人大代表的作用如何發揮？鄉鎮人大的監督權又如何實現？
　　然而，就是代表有話想說，也可能因為會議安排的時間不夠充裕而作罷。通常情況下，鄉鎮人民代表大會會期在換屆時能保證兩天，但在其他時候基本上只有一天，有些時候甚至只有半天。“為了節約會議經費，我們在會議的程序上很動了些腦筋，比如說上午的會議從9點半才開始，這樣可以節省一頓早餐，下午的會議4點前就結束，又可省下一頓晚餐。”一鄉鎮人大主席道出了會期縮短的原因之一。
　　如此縮短會期，且一年只召開一次，怎能完成鄉鎮人民代表大會的各項任務？大會的組織者只好將會議內容減少、程序精減，盡量少安排或不安排代表審議的時間。這樣，必然使人大代表不能詳盡地聽取和實事求是地審議各項報告，難以全面了解未來一年政府的工作思路和目標，進而影響到人代會決議、決定的作出和貫徹實施。會期短暫，還使人大代表沒有充裕的時間建言獻策，反映民情民意，提出的議案質量不高、建議針對性不強。調查中，筆者了解到，大多數鄉鎮人代會沒有議案，更別說像質詢這樣較為剛性的監督權地運用了。這樣鄉鎮人代會只是“過”了一下程序而已，有的甚至連必要的程序都沒有“過”，其監督效果可想而知。
　　盡管如此，好些鄉鎮的人代會還不能按時召開。一些鄉鎮黨政領導借口經費緊張，將召開會議的日期一拖再拖，應在一季度召開的會議，被拖到了5、6月份才草草開幕，草草進行，草草收場。甚至有鄉鎮人代會拖到8月份才召開的事。有的鄉鎮黨委領導認為，“鄉鎮人代會有什么好開的，不就是請代表來舉舉手，吃頓飯，領份紀念品么？”鄉鎮人民代表大會被視為一種堂皇的擺設。
　　正是因為鄉鎮人代會的實際召集權很大程度上掌握在黨政負責人手里，人大主席形同虛設，所以“會議的議程和程序都是事先設計好的，代表聯名提出候選人和議案都是要按照主席團的意思進行，否則就是不與組織保持一致。”在一些私下場合，有的人大主席不滿地說。2005年，南方某省有個鄉召開人代會進行選舉時，組織提名推薦的副鄉長正式候選人意外地落選，從票箱里“跳出”一個“另選人”，且得了超過半數的選票，令會議的組織者感到非常難堪。有領導因此認為這是有代表在搞“非組織活動”，調查表明代表也沒有什么“非組織活動”現象，但最后還是宣布這個“跳出”的副鄉長為非法當選，結果無效。僅憑這點，鄉鎮人大被一些人甚至鄉鎮人大干部認為是個空架子，就不難理解了。
　　
　　鄉鎮人大主席不好當
　　
　　鄉鎮人大的大量工作，如組織代表開展視察、檢查、評議活動，督促辦理代表提出的議案、建議等任務需要人大主席在閉會期間完成。如此重任，在既缺人手又缺經費的情況下，讓人大主席怎么擔當得起？調查中，好些鄉鎮人大主席說“鄉鎮人大主席這活真累，不好當。”
　　由于地方組織法明確規定鄉鎮人大閉會期間不設立專門機構，在一沒機構、二缺人手的情形下，專職的人大主席也就包攬了人大主席團和人民代表大會閉會后的日常工作，大到人代會的籌備、主席團開會的準備，小到起草文件、會務安排，無一不是“事必親躬”。既當領導，又當辦事員；既要忙于組織代表開展活動，聽取和反映選民的意見和要求，受理代表和群眾來信來訪，還要完成黨委分配的其他工作。某縣16個鄉鎮，有15名人大主席是從黨委、政府的領導崗位轉過來的，年齡都在45歲以上，有些已是老弱人員，雖然有四分之三的鄉鎮配備了人大秘書，但都是由鄉鎮水利、農技、計生干部兼任，這些同志不會有多少精力從事人大工作。
　　《人民政壇》雜志社的調查表明，94%的人大主席分管或兼管政府工作。事實上，人大主席、副主席往往成為鄉鎮黨政班子里的普通一員，他們或多或少要分管或兼管一些本應屬于政府職責范圍內的引進項目、計劃生育、舊村改造等工作，常常因此成為被告，卻將自家的“責任田”給“休耕”、“拋荒”。“種了別人地，荒了自家田” ，道出了一些鄉鎮人大主席未能很好履行法律賦予的職責的無奈。
　　鄉鎮人大主席的無奈并不是真的工作太過忙碌，他們的無奈是不能較好地履行法律賦予的職責，他們的無奈折射出了鄉鎮人大工作的艱難。在許多經濟比較困難的地方，比起鄉鎮黨政主要領導，人大主席沒有專門的交通工具，通訊費用也無法報銷，“筆頭不出水”，因而好些人大主席總愿攬些行政事務才覺得實在，才覺得有職有權。
　　經濟待遇有時很能說明問題。經濟待遇低下，導致了政治地位低下。調查中，有位鄉鎮人大主席悄悄地對我說：“在鄉鎮，人大主席充其量只能算是一個正科級的一般干部，有職而無權，地位低。如果不主動與政府搞好關系，日子很難過……”在鄉鎮領導班子排名中，人大主席往往被排在黨委副書記甚至黨委委員之后，加上多年來人大干部隊伍只進不出，鄉鎮人大工作怎能不缺乏生機與活力？
　　
　　鄉鎮人大緣何尷尬
　　
　　據《人民政壇》雜志社對100位鄉鎮人大主席的問卷調查，75%的人認為是“鄉鎮財力制約人大工作”。從表面看，基層財政困難是鄉鎮人大開會難和運轉難的主要原因，甚至是重要原因，但通過進一步分析，就會發現深層次的原因是鄉鎮尚無落實憲法和法律規定的鄉鎮人大職權的機制。
　　雖然法律明確規定鄉鎮人大是國家權力機關，但現行權力分配機制，使鄉鎮人大主席的政治地位實際上處于政府主要領導之下。目前在鄉鎮仍然普遍存在黨政聯合開會、聯合發文的現象，這種實際上表現出來的黨政不分的體制，使人大在監督政府時難避監督黨委之嫌。因而人大主席即使是想組織代表開展監督活動，也很難把握好監督的分寸。剛從鄉鎮黨委副書記位置上“退位”下來的某鄉鎮人大主席說：“我當鄉鎮黨委副書記的時候，說兩句話還是有人聽的，鄉村干部還買我的賬，但‘提拔’為人大主席就沒人理睬了。”還有些鄉鎮人大主席擔心黨委、政府領導存在“監督政府就是為難政府”的思想，從而不敢依照法律的規定去行使職權。
　　更有甚者，一些鄉鎮的黨政主要領導民主法制觀念淡薄。雖然他們不敢說不要召開人代會，但卻在會議的時間、經費上一減再減，提出種種“理由”，給鄉鎮人代會設置種種限制，使會議不得不順著某個領導人的意思進行，把會議變成了“過場戲”。
　　
　　現行法律對鄉鎮人大職權作出的規定比較原則和抽象，這也是導致鄉鎮人大工作難以操作的原因。鄉鎮出臺的一些政策、政府預算變更還往往規避人大，使得人大的監督權力無從體現。鄉鎮人代會偶爾用一下決定權，卻因代表素質不高，或大會沒有安排代表進行充分討論審議，使作出的決定仍是“走過場”。不說一些本該由人大決定的重大事項不通過人大審議，就是人代會安排的內容也是偏重于聽政，而不是議政。“我們這哪是來行使主人的權力，分明就是來聽領導作報告嘛！”一名來自鄉村的人大代表評價鄉鎮人代會，“其實就是鄉村干部擴大會”。鄉鎮政府領導將一年一度的工作向代表一“報”了事，管你代表有什么意見和想法。導致人大工作可有可無。
　　此外，造成鄉鎮人大工作運轉難的原因還有人大代表和鄉鎮人大干部自身方面的因素。由于鄉鎮人大代表素質普遍較低，有的代表在審議時有話不敢說，有問題不敢問；有的只會隨聲附和；有的一言不發，只做“聽會代表”；還有的不是圍繞審議內容，而是風馬牛不相及地談些無關的事情。這些都影響到了鄉鎮人大工作的深入開展和人大監督水平的進一步提高。
　　
　　鄉鎮人大不宜也無須設立常設機構
　　
　　2002年5月，湖南省新晃侗族自治縣出臺了鄉鎮人大常委會工作規劃，提出在鄉鎮設立人大常委會，其職權分配及運行以法定縣級人大常委會為模式，賦予其行使審議決定重大事項權、人事任免權和監督權，轟動一時。鄉鎮人大設立常委會是否會由此成為鄉鎮人大體制變革的趨勢？對此存在不少爭議。——鄉鎮人大由直接選舉產生，鄉鎮人大的權力由人代會行使。地方組織法規定縣級以上地方各級人大設立常委會。鄉鎮人大不設立常委會，是鑒于縣級以上人大代表人數較多，至少都有150人，經常召開會議討論決定有關事項不便于組織，費用較大；而鄉鎮人大，按照選舉法的有關規定，就是一個3到5萬人口的鄉鎮，代表數也只有60多名，召開會議決定本鄉鎮重大事項，容易組織，成本較低。
　　——地方組織法賦予鄉鎮人大有決定權、監督權和選舉權，如果設立鄉鎮人大常設機構，勢必將這些權力交由更少的一部人去行使。民主本來應該是逐步擴大，而這樣的話反而縮小了。鄉鎮人大設立常設機構，部分代行鄉鎮人民代表大會的“三權”，不僅不符合有關法律的規定，而且與不斷推進的人民當家作主的社會主義民主政治制度要求相悖。
　　——依照地方組織法規定，鄉鎮人大主席團不但主持會議，而且負責召集下一次本級人民代表大會會議。這就是說鄉鎮人大主席團不僅是會議領導機構，而且還擔當著許多職責，如聯系代表、組織代表開展活動等。實踐證明，這些做法基本能夠適應目前鄉鎮人大工作開展的需要。有些省、自治區、直轄市制定的鄉鎮人民代表大會工作條例賦予了鄉鎮人大主席團在閉會期間行使包括監督權、審議本行政區域內重大問題、任免個別副鄉鎮長等職權，這顯然違背了憲法和有關法律的規定，是不可取的。依照地方組織法規定，無論鄉鎮人大主席還是鄉鎮人大主席團在人代會閉會期間都不具備鄉鎮人代會的權力，也不得代行大會權力。
　　閉會期間鄉鎮人代會權力的行使的確存在相當長的空當期，給人大工作帶來了很多不便。要彌補這一缺陷，根據憲法和法律的有關規定以及鄉鎮人大工作的實際，有一種比較可行的辦法，那就是增加鄉鎮人代會的召開次數。盡管這可能會增加經費，但這是必要的民主成本，是應該支付的。
　　福建省泉州市惠安縣推出的“小人大”會議模式，無疑是解決這一困擾鄉鎮人大問題的最佳辦法之一。2004年7月，中國人民大學地方人大制度研究課題組與福建省泉州市人大常委會合作在泉州市惠安縣開展了鄉鎮“小人大”建設實驗項目。該項目主要內容就是在不違反地方組織法的前提下，將基層人大每年一次的人代會改為每年至少兩次，縮短鄉鎮人代會的會期間隔，增強代表對政府的監督力度，達到提高人大工作效能的目的。他們在具體操作中，除代表和少數政府主要領導列席會議外，一般不再邀請其他人員列席會議。通過精簡參加會議人數，精選會議議題，縮短會議時間，最大限度地降低會議成本，減輕鄉鎮財政壓力，從而達到增加會議次數的目的。
　　毫無疑問，這種方式是在現行法律框架下解決鄉鎮人大作用難以開展的最好辦法，既推動了人大監督工作，又于法周全，值得普遍推廣。
　　
　　主席，大膽往前走
　　
　　鄉鎮人大履行職權能否到位，關系到推動或者制約人大制度乃至民主政治制度在基層的健康運行。因此，在現行的體制和法律框架下，作為具體承擔鄉鎮人大工作的人大主席，應該切實增強自身的信心和勇氣，大膽地行使好法律賦予的各項職權和責任，努力推動鄉鎮人大體制的完善。
　　法律規定了鄉鎮人大有包括決定權、監督權、選舉權等在內的13項職權，同時也賦予了鄉鎮人大主席組織代表開展視察、檢查、評議活動，督促辦理代表提出的議案、建議等職責和義務。人大主席的職責就是通過這些具體的活動使鄉鎮人大“三權”得以落實和體現。在鄉鎮人大制度建設以及鄉鎮人大職權的運行中，鄉鎮人大主席擔當著不可替代的重要使命。
　　盡管目前從各方面信息反映出來的多是鄉鎮人大權力虛置，鄉鎮人大沒有地位，鄉鎮人大主席不好當，但畢竟人大工作是有憲法法律的支持和保障的。只要人大主席敢于監督，并且善于監督，鄉鎮人大還是能夠發揮出一定的作用的，前提是鄉鎮人大主席是否敢于開展工作。
　　但是鄉鎮人大主席要大膽地往前走以及能否大膽地往前走，目前還取決于黨委的重視和支持程度，取決于上級人大常委會的指導和幫助。有黨委重視和支持，鄉鎮人大工作才會更加有聲有色；有上級人大常委會的指導和幫助，鄉鎮人大工作水平和質量才能不斷提高。
　　2004年12月，中共福建省委作出了《進一步加強人大工作的決定》，要求各級黨委把加強鄉鎮人大工作擺上重要的議事日程，福建省人大常委會在督促全省各級人大貫徹落實省委《決定》上也狠下了一番工夫。
　　“鄉鎮人大設專職主席，并擔任黨委副書記，保證鄉鎮人大主席以主要精力從事人大工作”，“逐步改善人大工作條件，保證鄉鎮人大的正常工作經費，切實解決在辦公設施、交通、通訊等方面存在的困難和問題……”這是福建省清流縣委貫徹省委《決定》的具體意見。此后，清流縣委在縣委常委會議上還多次聽取縣人大常委會黨組的工作匯報，研究解決了人大常委會黨組提出的關于加強人大自身建設的一些具體問題。與此同時，福建省各地市、縣黨委相繼召開的人大工作會議上，也把類似意見寫入了黨委的貫徹措施，從政治前途、經濟待遇、工作條件等問題上著手，給予人大主席們更多的關心和支持。
　　當然，鄉鎮人大主席應積極參與黨的工作，為服務經濟建設中心作出自己的貢獻。鄉鎮人大主席積極參與經濟建設，這本身就是堅持和依靠黨的領導的一種體現。但參加黨委的統一分工，并不是就一定要兼任或分管政府部門的工作。從人大角度來講，“本職工作”和“中心工作”，既是互相聯系的統一體，同時也是不可相互代替的兩個方面。黨委支持人大工作，就是要支持人大依法履行好法律賦予的各項職權；鄉鎮人大堅持和依靠黨的領導，就是在黨委的統一領導下，督促本行政區域內的各項工作依法進行。
　　如此看來，努力提高鄉鎮人大主席的政治、經濟待遇，使鄉鎮人大主席安心、盡職和充滿信心地做好本職工作，切實“耕好”自家的“責任田”，其現實意義就顯得非同一般。因此，人們有理由相信，也有信心期盼，在各級黨委的重視和支持下，隨著人大制度的不斷完善和民主法制進程的推進，作為我國政治制度最基本的環節——鄉鎮人大將越來越凸顯其權威和地位。
　　
　　（作者單位：福建省清流縣人大常委會）