對縣級人大常委會指導鄉鎮人大工作的思考

　　根據有關法律規定，縣級人大對鄉鎮人大具有監督、聯系、指導的關系，但由于當前指導工作缺乏明確的法律規定和統一的操作規程，各地在具體實施過程中，還很大程度地存在著不規范、不到位或越權指導的現象。但如何開展聯系和指導，是當前縣級人大常委會面臨的一個不太容易把握的現實問題。
　　當前縣級人大常委會指導鄉鎮人大工作，在認識上主要存在以下“四個誤區”：
　　一是“無關”論。即認為憲法、法律已明確規定了鄉鎮人大相應的權力和責任，鄉鎮人大應獨立依法行使自己的職權，只要開展的工作不違法就行，至于鄉鎮人大開展了多少工作，效果如何，那是鄉鎮人大自己的事，縣人大常委會無須過多地插手和過問。
　　二是“難為”論。由于縣級人大和鄉鎮人大都是各自獨立、依法行使職權，因而有人認為，縣級人大常委會指導鄉鎮人大開展工作，會影響鄉鎮人大干部的積極性。如果指導不夠，就難以達到預期目的；如果指導越位，就把指導變成了領導。
　　三是“干擾”論。即認為鄉鎮人大是一級獨立的地方國家權力機關，又直接接受同級黨委的領導，鄉鎮人大工作有了鄉鎮黨委實施領導，無須縣級人大常委會“指手畫腳”。縣級人大常委會指導鄉鎮人大開展工作，會打亂其工作部署，造成工作被動，反而對鄉鎮人大工作不利。因此對鄉鎮人大工作的指導形式上聯系多，實際指導少；嘴上說得多，具體幫助少；泛泛而談多，深入求實少；表面文章多，取得的實效少。
　　四是“直管”論。即把鄉鎮人大工作視為縣級人大的一個直屬單位進行指導和管理，因而事無巨細處處插手，事事過問，什么都去管，大到召開鄉鎮人代會，小到組織一次執法檢查，都要經縣級人大常委會審批，鄉鎮人大成為縣級人大常委會的直屬機構。
　　以上“誤區”的存在，成了縣級人大常委會指導鄉鎮人大開展工作的障礙，一定程度上影響了基層民主政治建設。出現上述四種錯誤認識，有多方面的原因，其中最主要的是沒有理順縣級人大常委會與鄉鎮人大的關系。從機構的產生來看，縣、鄉兩級人大均是由選民直接選舉產生，對選民負責、受選民監督。因而在政治地位上，縣、鄉人大都是一級地方國家權力機關，只不過各自行使權力的層次和范圍不同，兩者之間不存在領導與被領導的關系。但這并不是說，縣、鄉人大之間就完全獨立、各自為政。根據憲法、法律精神和人大工作實際，縣、鄉人大之間存在法律監督、業務指導、工作聯系三個方面的關系。鄉鎮人大在本行政區域內，保證憲法、法律、法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行，接受縣級人大及其常委會的監督，接受縣級人大常委會業務上的指導，協助、配合上級人大常委會開展執法檢查、調查等工作。由于鄉鎮人大工作起步較晚，沒有多少現成的經驗可供借鑒，人們對鄉鎮人大的認識還不夠到位，加上鄉鎮人大沒有常設機構等多方面的客觀因素制約，致使鄉鎮人大履職程序不夠規范，行使職權不夠充分，發揮作用不夠明顯，鄉鎮人大干部的主觀能動性不夠強，這在一定程度上弱化了鄉鎮人大的地位，影響了基層民主政治建設。在這種情況下，縣級人大常委會如果不去認真加以指導，就是失職。對鄉鎮人大工作的指導，必須講究科學性和規范性，嚴格在法律的范圍內進行，做到理解不指責、聯系不干預、指導不越位、尊重不放任、參與不包辦，以充分調動鄉鎮人大干部的工作積極性。
　　加強與鄉鎮人大的聯系，加強對鄉鎮人大工作的指導，切實推進鄉鎮人大的建設，是縣級人大常委會工作的一項重要內容，對于堅持和完善人民代表大會制度、鞏固基層政權組織、密切黨和國家機關與人民群眾的聯系、加快我國民主政治建設和農村現代化建設，具有重要的意義。
　　縣級人大常委會指導鄉鎮人大工作，應當在以下方面下工夫：
　　一是圍繞黨委工作中心加強指導。縣級人大常委會作為縣級國家權力機關的常設機構，必須緊緊圍繞黨委制訂的經濟發展目標開展工作，指導鄉鎮人大工作也不能例外。當前，發展是社會的主題，也是當前全黨全國的工作中心，縣級人大常委會對鄉鎮人大工作的指導，也必須緊緊圍繞發展這根主線，以是否有利于促進縣域經濟發展和社會進步作為根本的立足點和出發點，明確指導工作內容，制訂指導工作的具體措施，使指導工作更好地服從和服務于本地經濟、政治和社會發展大局。
　　二是貼近群眾關心的熱點、難點問題加強指導。人大是代表人民管理國家事務、行使國家權力的機關，說話辦事都要反映人民群眾的心聲和愿望，為人民群眾排憂解難，維護和實現好人民群眾的根本利益。貼近群眾開展監督，督促有關部門認真解決好人民群眾反映強烈的熱點、難點問題，是我們開展監督工作的重要落腳點。縣級人大常委會要重點指導鄉鎮人大結合本鄉鎮的具體情況，就人民群眾反映強烈、密切關注的熱點、難點問題，積極開展調查、執法檢查或工作評議，并根據需要適時作出相關的決議、決定，促進政府依法行政，及時緩解矛盾，維護社會穩定。
　　三是圍繞鄉鎮人大履行職權加強指導。縣級人大常委會要鼓勵和支持鄉鎮人大大膽行使各項職權，指導鄉鎮人大圍繞當地改革開放和經濟建設中全局的、長遠的、重大的問題，認真進行調查研究，依法作出決議、決定；指導和支持鄉鎮人大對鄉鎮人民政府及其職能部門的行政行為進行大膽的監督，對監督中發現的問題，一查到底，并責成有關部門嚴肅處理。保證憲法、法律、法規在本行政區域的貫徹實施，是鄉鎮人大的重要職責。縣級人大常委會在對法律法規的實施情況組織執法檢查，可以與鄉鎮人大聯合進行，上下聯動，相互配合，提高人大執法檢查水平和工作實效。
　　四是圍繞為鄉鎮人大排憂解難加強指導。當前，由于體制方面的原因，鄉鎮人大位子不正、人員不強、工作不順的現象比較普遍。解決這些問題，僅靠鄉鎮人大自身的力量是不夠的。縣級人大常委會要善于發揮自身的優勢，采取各種措施，積極爭取黨委對鄉鎮人大工作的重視和支持，并建議同級黨委明確要求鄉鎮黨委把加強和改善對本級人大工作的領導作為鄉鎮黨建工作的重要內容來抓，主動支持鄉鎮人大依法行使職權，為鄉鎮人大開展工作營造一個良好的社會環境。要重視鄉鎮人大干部的配備工作。配備鄉鎮人大干部，縣級人大常委會要堅持提前介入，加強與黨委組織部門的銜接，主動派員參加對鄉鎮人大干部擬任對象的考察，提出合理化建議，力求將年紀輕、文化層次高、綜合素質強的干部充實進人大干部隊伍，為鄉鎮人大工作注入新的活力，徹底改變鄉鎮人大“冷門”的局面。要關心鄉鎮人大干部的成長，積極爭取黨委重視對鄉鎮人大干部培養和重用，在提拔交流使用的頻率、級別、節奏上與鄉鎮黨委、政府的干部保持一致，不斷疏通人大干部的“出口”，使他們全身心地投入鄉鎮人大工作。
　　五是圍繞支持鄉鎮人大開展工作創新加強指導。社會形勢的發展變化對鄉鎮人大工作提出了更新、更高的要求，如何通過體制創新克服當前鄉鎮人大工作相對被動的局面，是當前面臨的重要課題。比如，一些地方由于鄉鎮黨政職能不分，一些重大問題都由黨政聯席會議共同決定，并以黨委政府共同名義下文，鄉鎮人大不好監督，不敢監督。又如，鄉鎮人民代表大會一般一年只開一次，且時間短、議程多，而大量經常性的工作只能在閉會期間完成，但法律沒有賦予鄉鎮人大主席、副主席相應職權。這些矛盾的存在，不僅制約了鄉鎮人大工作的正常開展，而且對鄉鎮人大在人民群眾心中的形象產生了不利的影響。新形勢下，要實現鄉鎮人大工作新的突破，縣級人大常委會必須支持、鼓勵和指導鄉鎮人大開展工作創新，不斷探索鄉鎮人大工作的新思路，開創鄉鎮人大工作新局面。
　　鄉鎮人大是我國人大體系中的薄弱一環，縣級人大常委會指導好鄉鎮人大開展工作，加強鄉鎮人大工作，這是法律賦予縣級人大及其常委會的職權，是縣級人大常委會義不容辭的責任。縣級人大常委會必須站在 “依法治國”、推進社會主義民主政治建設的高度，與時俱進，開拓創新，深化對鄉鎮人大地位和作用的認識，深化對法律所賦予縣級人大責任的認識，清除認識上的障礙，突破思想誤區，進一步強化政治意識、法律意識、責任意識、指導意識，不斷增強指導工作的自覺性，不斷為指導工作注入新的內涵、新的理念，推動指導工作取得新的成效。
　　
　　（作者單位：重慶南川市人大常委會代工委）