關(guān)于提高代表議案質(zhì)量的思考

　　根據(jù)我國法律規(guī)定，議案是指法定機關(guān)和法定人數(shù)的人大代表依照法定程序提請人民代表大會列入會議審議決定的議事原案，它與人民代表大會審議決定重大事項的議事程序密切相關(guān)。其形式可劃分為兩大類型：（1）機關(guān)議案（包括全國人大主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，以及地方人大主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會和本級人民政府在人代會上提出的議案）；（2）代表議案（人大代表依法聯(lián)名在人代會上提出的議案）。按照法律的設(shè)計，機關(guān)議案和代表議案共同構(gòu)成啟動國家權(quán)力機關(guān)議事程序的重要來源和載體。
　　就地方人民代表大會而言，經(jīng)過20多年的實踐，機關(guān)議案作為人代會的議題，通過人大代表的審議和表決，在啟動人民代表大會議事程序、保證國家權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)中已經(jīng)初具規(guī)范，并發(fā)揮了重要的主體作用。但另一方面，代表議案雖然提出的數(shù)量不斷增多，質(zhì)量也有所提高，但作為議案處理并列入大會議程的很少，進而影響到人代會的整體議事質(zhì)量和水平。存在的主要問題是代表議案的質(zhì)量不高。如何解決這一問題已成為堅持和完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮代表議政作用的一個新的重要課題。
　　
　　一、發(fā)揮代表議案作用的意義
　　
　　與代表依法行使審議權(quán)、表決權(quán)一樣，代表依法提出議案也是執(zhí)行代表職務(wù)的重要途徑和形式，是代表人民參與行使管理國家事務(wù)、經(jīng)濟、文化事業(yè)和社會事務(wù)權(quán)力的重要體現(xiàn)。構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義政治文明必然要求進一步發(fā)揮代表議案的作用。
　　代表議案與機關(guān)議案不同，它有三個明顯的特征： （1）代表議案與機關(guān)議案除提出的法定主體和法定程序不同外，都是依法啟動國家權(quán)力機關(guān)議事程序所不可或缺的要件，是人代會審議決定重大事項的重要前提之一。作為人代會的議事主體，人大代表依法提出議案，更能體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)行使權(quán)力的主動性和直接性。 （2）與機關(guān)議案的采集來源相比，代表議案應(yīng)當(dāng)是代表在閉會期間活動成果的集中體現(xiàn)，其內(nèi)容更多地來源于基層人民群眾，是對社會各個方面民眾意愿的綜合反映，具有廣泛的代表性和民主性。（3）代表議案一經(jīng)立案作為議題列入大會議程，交付大會審議并表決通過作出決定后，就與機關(guān)議案一樣，上升為國家權(quán)力機關(guān)的意志，由行政機關(guān)、司法機關(guān)貫徹執(zhí)行，在本行政區(qū)域內(nèi)具有強制執(zhí)行性和約束力。
　　因此，發(fā)揮代表議案的作用，其現(xiàn)實意義在于：有利于推動國家權(quán)力機關(guān)依法決定重大事項，提高人民代表大會整體議事質(zhì)量和水平，不斷推進依法行政和公正司法。其長遠意義在于：以提出高質(zhì)量的代表議案作為發(fā)揮代表作用新的價值取向，勢必大大增強閉會期間代表開展活動的針對性和有效性，進一步調(diào)動代表的積極性和主動性，從調(diào)研深度和行使權(quán)力的高度兩個層面拓展代表工作的新領(lǐng)域，夯實國家權(quán)力機關(guān)的工作基礎(chǔ)。
　　值得注意的是，代表議案的效力實際上可劃分為由低到高四個層次：（1）作為議案處理，但不列入大會議程；（2）作為議案處理，列入大會議程審議，但不付諸表決；（3）作為議案處理，列入大會議程審議，付諸表決通過，但不通過決議、決定；（4）作為議案處理，列入大會議程審議，并付諸表決，通過決議、決定。其中（1）、（2）層次經(jīng)大會主席團決定，代表的議事原案性質(zhì)已轉(zhuǎn)變?yōu)榇髸h案，屬于國家權(quán)力機關(guān)的意志和重要議事范疇，但法律強制性不明顯。而（3）、（4）層次表決通過的議案方案或決議、決定具有確定的國家權(quán)力機關(guān)的強制力，同級行政機關(guān)和司法機關(guān)必須貫徹執(zhí)行。因此，代表議案質(zhì)量的高低與其法律效力層次呈正比例關(guān)系。惟有達到高質(zhì)量才能實現(xiàn)高效力。這樣的議案質(zhì)量對于多數(shù)兼職代表而言，的確有相當(dāng)?shù)碾y度。
　　
　　二、代表議案質(zhì)量問題的要件分析
　　
　　代表議案的質(zhì)量是代表議政能力的綜合反映。代表議案質(zhì)量如何，通常可以在代表議案提出的數(shù)量和立案（作為議案處理）數(shù)量以及與代表建議數(shù)量的對應(yīng)關(guān)系中得到顯現(xiàn)。現(xiàn)實中，代表議案作為議案處理的比例很小，絕大部分等同于代表建議，表明實際上與法律對代表議案的要求還有一定的差距。
　　鑒于目前將代表提出的建議、批評和意見（簡稱代表建議）與代表議案的概念混淆使用的情況較多，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律的規(guī)定為主要依據(jù)，對代表議案的形式標準和內(nèi)容范圍作出一個基本規(guī)范，以便衡量其質(zhì)量的高低。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，代表議案一般應(yīng)當(dāng)具備三個基本要件：
　　
　　（一）形式要件
　　主要是指代表議案的法定文書結(jié)構(gòu)。代表議案的形式比較獨特，要求一事一案，同時必須具備三項法定要求：（1）案由。即提出議案簡明扼要的理由，或必要性、重要性、緊迫性。（2）案據(jù)。即提出議案的基本依據(jù)，包括對事實的闡述和對問題的分析。（3）方案。即解決問題的基本思路和切實可行的方式方法。涉及制定和修改地方法規(guī)案的代表議案還應(yīng)有具體的法規(guī)草案條文及說明或修改意見。
　　機關(guān)議案按照提出主體和作用的不同，目前已分別形成獨特的專題報告形式。代表建議則無法定的文書結(jié)構(gòu)要求。
　　
　　（二）程序要件
　　（1）提出程序。代表議案必須以法定人數(shù)聯(lián)名的方式在大會主席團規(guī)定的截止日期之前向大會提出。機關(guān)議案多在人代會召開之前就已經(jīng)人大常委會審議后納入提請人代會審議決定的程序。代表建議可以由代表個人提出，也可以由代表聯(lián)名提出，沒有截止時間限定，閉會期間也可以提出。
　　（2）處理程序。代表議案由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。也就是說，代表議案視情況可列入也可不列入議程。機關(guān)議案則由大會主席團決定一般要列入會議議程進行審議和表決。
　　
　　（三）內(nèi)容要件
　　本級人大代表議案的內(nèi)容必須屬于本級人民代表大會的職權(quán)范圍。法律的這項規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，理解和掌握有一定難度。由于目前對代表議案內(nèi)容的范圍缺少統(tǒng)一規(guī)范的具體尺度，因而容易造成提出代表議案和處理代表議案中的盲目性和隨意性：若認真審查便增大工作量和會議成本；若轉(zhuǎn)作代表建議辦理又影響代表積極性。
　　關(guān)于代表議案的內(nèi)容，按照法律規(guī)定的本意，應(yīng)當(dāng)理解為與人民代表大會行使決定重大事項的權(quán)力有關(guān)的內(nèi)容。由于本級人民代表大會職權(quán)范圍比較寬泛，其中既包括與人大常委會共同行使的職權(quán)，又包括應(yīng)以機關(guān)議案提出的內(nèi)容，因而不等于人民代表大會職權(quán)范圍的任何事項都可以以代表議案的形式提出。如，機關(guān)議案的特定內(nèi)容雖然屬于人民代表大會決定重大事項的職權(quán)范圍，但提出的主體和形式要件、程序要件皆與代表議案有所不同。又如，人代會選舉和決定任免事項有專門的法定形式和程序，不必通過審議、表決議案即列入議程的。再如，本級計劃和預(yù)算的創(chuàng)制事項屬于政府職權(quán)范圍，雖然本級人民代表大會有審查和批準權(quán)，但提出和列入大會議程的形式只能是機關(guān)議案。
　　機關(guān)議案的內(nèi)容范圍是法律特定的重大事項，必須列入大會議事程序進行審議和表決。代表建議的內(nèi)容是對各方面工作的意見，但主要應(yīng)當(dāng)是對本級“一府兩院”職權(quán)范圍的執(zhí)行性問題的具體意見。由于許多代表建議的內(nèi)容并不屬于人民代表大會審議決定重大事項的職權(quán)范圍，無法通過實質(zhì)性決議決定，只能依法交由有關(guān)機關(guān)和組織研究處理。
　　在上述三大要件中，形式要件是內(nèi)容的載體，程序要件是根據(jù)內(nèi)容而采取的處理方式。代表議案質(zhì)量不高的問題主要由內(nèi)容要件決定的。
　　這主要表現(xiàn)為代表議案不符合人民代表大會審議決定重大事項的職權(quán)范圍，原因是代表對全局情況知情不足，對代表議案內(nèi)容的范圍和法定概念把握不準。為引起有關(guān)行政或司法部門的重視，不少代表便把原本屬于代表建議的問題以代表議案的形式提出，由此造成案由不明確、案據(jù)不充分、方案不可行的情況比較常見。總體上看，目前多數(shù)代表所提出的議案，其內(nèi)容尚停留在反映局部或部分民意的初級階段。
　　
　　
　　三、提高代表議案質(zhì)量的基本思路
　　
　　提高代表議案的質(zhì)量，核心問題是規(guī)范代表議案的內(nèi)容要件。
　　
　　（一）規(guī)范代表議案的內(nèi)容范圍
　　根據(jù)我國法律規(guī)定，代表議案可分為兩類：一類是法規(guī)案、決定案、決議案；一類是罷免案、組織特定問題調(diào)查委員會案等。
　　地方人大代表議案的范圍主要應(yīng)當(dāng)包括：（1）制定、修改和解釋地方法規(guī)的議案。（2）需要由地方人大及其常委會決定的有關(guān)地方性法規(guī)實施中的重大問題的議案。（3）依照法律規(guī)定，應(yīng)由人民代表大會決定后由本級行政機關(guān)、司法機關(guān)執(zhí)行的重大事項的議案。其重點內(nèi)容即地方立法案、法規(guī)修正案和提請作出決議、決定的重大事項案。
　　代表議案的范圍不應(yīng)當(dāng)包括：（1）以機關(guān)議案特定主體和形式提出的內(nèi)容，以及由行政機關(guān)創(chuàng)制的計劃、預(yù)算事項。（2）不具備代表議案形式要件、程序要件、內(nèi)容要件的質(zhì)詢案、任免案。（3）地方政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項。（4）應(yīng)當(dāng)由下一級各級人大和地方政府處理的事務(wù)。（5）人民法院和人民檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項。（6）政黨、社會團體、企事業(yè)組織和個人的事務(wù)。（7）其他不屬于地方人民代表大會職權(quán)范圍的事項。
　　代表議案的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是：（1）本行政區(qū)域內(nèi)保證執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)、上級人大及其常委會決議、國家計劃和預(yù)算的事項。（2）本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。（3）制定和修改地方性法規(guī)的事項。（4） 改變或者撤銷本級人大常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議，撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的事項。（5）罷免由本級人大及其常委會選舉、任命的工作人員事項。（6） 組織特定問題的調(diào)查委員會事項等。
　　
　　（二）依托閉會期間的代表活動
　　在目前兼職代表占大多數(shù)的情況下，組織代表開展閉會期間活動的出發(fā)點和落腳點，應(yīng)當(dāng)聚焦在向人代會提出高質(zhì)量的代表議案上。地方各級人大常委會應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)服務(wù)工作： （1）圍繞人代會決議決定的貫徹執(zhí)行情況、經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法制建設(shè)的一些重大問題，組織相關(guān)行業(yè)或?qū)I(yè)的人大代表進行深入的調(diào)