“廣東人大現象”與“海淀人大現象”比較

　　黨的十一屆三中全會后，黨和國家非常重視發展社會主義民主，健全社會主義法制，堅持和完善人民代表大會制度。民主法制建設的重大進展，為地方人大工作創新和發展提供了充分的可能性和廣闊的舞臺，其中“廣東人大現象”和“海淀人大現象”的形成和發展就是兩個突出的事例。總結、比較“廣東人大現象”和“海淀人大現象”對于進一步推動地方人大工作邁上新臺階有一定的積極意義。
　　
　　一、“廣東人大現象”和“海淀人大現象”提法的由來
　　
　?。ㄒ唬皬V東人大現象”提法的由來
　　2000年9月，山西出版的《人民代表報》刊出一篇題為《人大工作中的“廣東現象”》的文章。文章開篇寫道：“今年以來，人大工作中出現了一種令社會、令國人非常關注的‘廣東現象’。”并列舉了當年廣東幾件反映人大行使職權比較有影響的事件，將其概括為“廣東現象”。此文隨即引起輿論的極大關注，“廣東現象”的提法傳遍全國。全國、省、市各大新聞媒體有關廣東人大的報道大幅增加。
　　
　?。ǘ昂５砣舜蟋F象”提法的由來
　　改革開放以來，海淀區人大代表高度自覺依法履職，海淀區人大及其常委會充分尊重和高度重視代表的主體地位，“圍繞中心抓重點，依法監督把握度”，在行使法定職權的方式、方法等方面作了許多有益的探索和實踐，從而形成濃厚的民主氛圍，人民群眾的意見和呼聲得到充分反映和表達，人大工作充滿生機和活力，促進海淀“一府兩院”不斷改進工作方式，對北京市堅持和完善人大制度發揮了帶頭作用。因此，到了20世紀90年代中期以來，不斷有北京市領導將之稱為“海淀人大現象”。后來，“海淀人大現象”的提法，引起了北京市人大常委會的關注和重視，再加上一些媒體的宣傳報道以后，“海淀人大現象”的提法不脛而走。
　　
　　二、“廣東人大現象”和“海淀人大現象”的形成和發展
　　
　?。ㄒ唬皬V東人大現象” 的形成和發展
　?。?質詢現象標志 “廣東人大現象”的誕生。“廣東現象”最早發端于廣東省第八屆人民代表大會期間（1993~1997年）。1994年7月6日，廣東省八屆人大常委會審議通過了《廣東省城鎮房地產權登記條例》，條例于1994年9月1日生效。然而，廣東省國土廳在同年8月，先后兩次向省內下屬國土局發出“傳真電報”和“緊急通知”，致使上述《條例》未能如期實施。廣東省人大代表們認為，省國土廳的做法是一種嚴重的違法行為。1994年11月10日，21名廣東省人大代表聯名對廣東省國土廳提出質詢案。在質詢會上，省國土廳廳長承認，他們以電報方式提出實施意見是不妥當的，電報中的一些話，損害了人大立法的嚴肅性。質詢會結束后，省國土廳立即下發了《關于撤銷我廳兩份電報的通知》。這件事被人們看成是“廣東現象”誕生的標志。
　　1998年1月，在廣東省九屆人大（1998~2002年）一次會議的表決現場，深圳市代表團的28名代表對當時的省高級人民法院院長麥崇楷所作的工作報告投了棄權票。在那個時候，在人大會議上投棄權票還是相當罕見的事，棄權完全可以被解讀為“非常不滿”。這之后，“環保局事件”再次轟動了全國，“廣東現象”這個名詞也不脛而走。
　　2000年1月25日，在廣東省九屆人大三次會議上，佛山代表團25名省人大代表對廣東省環保局提出《對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當的質詢案》。當時，省環保局副局長對代表的質詢遮遮掩掩，說假話。后來，代表們把事先調查中得到的證據和照片都擺出來了。面對代表的不滿，省環保局還是沒有拿出進一步措施。廣東省人大代表們終于向大會主席團提出建議，要求撤銷那位省環保局副局長的職務。
　?。?預算審查備受矚目。2004年8月，廣東省人大財經委與省財政廳實現聯網，ffbbe28c8a3bc5ea5227f25a59638905廣東省人大財經委可以從網上直接查詢、監督每一筆政府財政支出。這一新舉措，通過現代技術手段使政府財政真正成為“透明錢柜”，使監督更具有了可操作性，備受全國矚目。
　?。?監督逐漸形成全省效應。2003年10月28日，廣東省連州市十二屆人大常委會審議市政府《關于進一步落實國務院〈生豬屠宰管理條例〉議案辦理情況報告》，認為連州市政府辦理代表議案中存在責任不明、落實不力、辦理質量不高等問題，表示不滿意，以零贊成票否決了這一報告，不同意議案結案，交由連州市政府繼續辦理。2003年12月10日，廣州市人大常委會決定召開《廣州市城市市容和環境衛生管理規定》的監督聽證會。來自廣州各界的13名普通市民與來自環衛局、城管支隊和工商局有關部門的另3名聽證陳述人和20名聽證旁聽人，就公布實施了6年之久的《廣州市城市市容和環境衛生管理規定》的實施效果和執行情況，展開近4個小時的陳述和辯論。這是廣州市民第一次與政府部門面對面，公開評說政府執法。由于監督聽證會在全國尚屬首次，上海市人大常委會也派員前來“取經”，旁聽了監督聽證會。
　　
　?。ǘ昂５砣舜蟋F象”的主要表現及其形成和發展情況
　　“海淀人大現象”是一個不斷豐富和發展的過程。上世紀90年代中后期，在區委、區人大常委會的支持下，代表們充分利用法律賦予的權利，通過創新發展“老五篇”不斷豐富人代會會議形式，以更好地代表人民當家作主。在上世紀末以來，海淀人大積極探索常委會組成人員的結構優化和改革的新路子，努力擴大公民和代表積極有序參與常委會工作的途徑，嘗試加強常委會自身監督的新辦法、新形式。這些人大工作的創新形式，不僅是充分發揚民主和代表高度自覺履職的結果，而且更是為代表充分發揮主體作用提供了制度化、程序化平臺，使代表的理念得以實現，可以更加有效地議大事、監督大事、為群眾代言，推動代表傳統屆屆相傳、代表履職以老帶新，自覺接受選民監督。
　?。?“老五篇”的形成和發展?！袄衔迤笔侵复髸碜杂砂l言、大會專題座談會、代表與市長座談會、詢問大會、區選市代表與區代表聯席座談會。
　　所謂大會代表自由發言，就是指在北京市海淀區人民代表大會上，圍繞審議的各項工作報告，安排代表發言，由各個代表團推選的代表在大會上直接表達意見和建議。自1958年起，海淀區第三、四、五屆人代會，就曾安排大會發言，但主要是政府部門作工作報告和代表作表態性發言。海淀區第七屆人代會上一些代表要求在大會上自由發言，海淀區八屆人大一次會議上，要求安排大會發言的呼聲更高。海淀區八屆人大二次會議根據代表要求，大會安排了個人發言，由于經驗不足，致使一些政府部門的代表發言占據了較長的時間，一些強烈要求發言的代表不能遂愿，紛紛要求規范大會發言制度。通過幾屆人代會的探索和完善，自1984年海淀區八屆人大三次會議起，代表大會發言成為海淀區人代會的一項會議制度。大會每次專門安排半天時間給代表在大會上發言，發言的代表由代表自愿報名經各代表團推選產生，原則上每個團推薦2名，代表也可以直接向大會自愿報名發言，一般發言總人數在25人左右，發言時間規定每人6~8分鐘。發言代表都準備詳細的書面材料，就各自關心的問題自選題目在大會上發表意見和建議。
　　所謂大會專題座談會，就是指在海淀區人代會期間，組織召開不同類型的專題座談會，由各個代表團推選的代表圍繞座談會的主題進行座談。自1981年七屆人代會起，圍繞海淀區經濟和社會發展的重點、難點、熱點、焦點問題，大會專門安排半天時間組織專題座談會，主管區長與代表進行深入討論研究。專題座談會由區人大常委會副主任主持，主管區長和各部門負責人到會聽取意見，并負責解釋和回答代表們提出的問題。七屆人大二次會議安排了駐區機關、大專院校、部隊等專題座談會，提出了大學“辦社會”困難多，商品供應不如城區，社會治安要加強，希望把海淀辦成科教、旅游、文化特區等問題。八屆人大二次會議安排財貿、交通、教育、市政和科技座談會，提出發揮海淀優勢、辦科技特區的設想。九屆、十屆、十一屆人大歷次會議均安排以執法現狀、新技術產業開發試驗區為內容的座談會。此外，還召開了廉政、治安、教育、經濟、農村等專題座談會。十一屆人大二次會議分團、組專題討論了《海淀區教改試驗區規劃》。十屆人大二次會議組織了海淀區“八五”規劃總綱要的專題審議會，此次會議構筑了海淀區“三區”戰略目標的框架。專題座談會一直延續至今。
　　
　　所謂代表與市長座談會，就是指在北京市海淀區人代會期間，邀請市領導與代表們面對面座談，直接聽取代表提出的意見和建議。早在1988年北京市海淀區九屆人大三次會議召開的“新技術產業開發試驗區”座談會上，時任北京市副市長的張百發同志就出席了座談會。1990年4月25日至27日區九屆人大五次會議期間，時任北京市委副書記的汪家镠、副市長陸宇澄參加了教育座談會。此后，每次人代會均有市領導與代表座談，李其炎、賈慶林、范伯元、劉志華等幾任市長或副市長都應邀來過海淀人大參加座談會。在每年的區人代會代表會前活動中，由各代表團提出邀請市委、市政府領導參加座談會的要求，區人大根據多數團的意見向市領導反映，再由市委、市政府根據情況決定。市領導還帶領市政府有關委辦局的主要負責人參加座談會，聽取代表的意見和建議。代表們提出的問題涉及教育、科技、試驗區、市政道路、環境治理、人才政策、勤政廉政、治安等方面的問題，每次座談與會市領導都作講話，代表所提出的建議、意見基本給以滿意答復或得到解決。區十二屆人代會期間，市長劉淇曾經邀請海淀區部分代表到市政府參加座談會。自區十二屆人大二次會議后，市領導改為在市人代會上到海淀團參加座談會的方式聽取意見。
　　所謂詢問大會，就是指在海淀區人代會期間，由區人大常委會和“一府兩院”的各個單位在主會場設詢問臺，由區各單位負責人直接接受代表詢問，聽取代表的批評建議。從1990年海淀區九屆人大五次會議開始至今，每年的大型詢問活動都安排在大會開幕第一天的晚上，時間2個小時左右，區人大常委會和區政府各委、辦、局及法院、檢察院在大會的主會場設幾十個詢問臺，區長、人大常委會主任、副主任、副區長及各單位負責人都到場接受代表詢問。在詢問會上，各部門領導對代表的詢問可以直接答復的均當場答復，不能直接答復的登記在案，作為批評建議處理。代表通過詢問活動對有些情況進行了解或提出意見建議以后，就不用在會議期間再提出批評建議了。
　　所謂區選市代表與區代表聯席座談會，就是指在海淀區人代會期間，邀請區選的北京市人大代表列席會議，并組織區選市代表與區代表座談，區代表就本區需要市里解決的問題直接向市代表反映。從1990年海淀區九屆人大五次會議開始至今，大會專門安排半天時間組織區選市代表與區代表聯席座談會，使市代表能夠直接聽取區代表的意見和建議，將區人代會上普遍關心的、超出區屬職權范圍的熱點、難點問題帶到市人代會上，爭取得到市政府有關方面的支持，以促進海淀更快更好地發展。許多市代表還借機向區人大匯報自己履行職務的情況并征求意見，自覺接受區代表的監督。例如，區十二屆人大二次會議舉辦了市、區代表座談會，共有289名代表參加了座談，其中市代表42人。座談中，代表們對公共交通、道路建設、職工生活、水土資源保護、外來人口、人事制度改革等十幾方面共計161個問題進行了討論，需要市代表繼續向市里呼吁的問題達80多件。
　?。?設立“專委”及常委會組成人員結構優化。設立人大常委會專職委員是海淀區人大常委會在新形勢下立足海淀人大工作實際，圍繞加強地方人大常委會組織建設、優化常委會組成人員結構所進行的有益探索和嘗試。在市委、市人大常委會和海淀區委的指導支持下，海淀區從第十二屆人大常委會開始設專委，到第十三屆人大常委會達到五名專委，占常委會組成人員總數的17%，專委和駐會委員人數達到了總數的55%。從近兩年的實踐看，海淀區人大常委會設立專委方向是正確的，符合憲法、地方組織法和黨的十六大精神，有效地提高了常委會工作質量和效率，得到了普遍認同。
　　從第九屆人代會起，海淀區人大就不斷把那些在人民心目中有重要分量的優秀人大代表提名、選舉為區人常委會組成人員。像吳守倫、高揚、林生香、王文京等普通人大代表先后擔任過海淀區人大常委會委員，甚至副主任。他們積極奉獻、態度鮮明、勇于諫言，為提高常委會的履職水平發揮了積極的作用。例如，林生香、吳守倫等區人大常委會委員就曾向海淀區第十屆人大常委會提出了《區人大常委會應認真總結經驗，加強對“一府兩院”的監督》的議案，經區第十屆人大常委會第二十次會議審議，決定予以立項，為加強對海淀“一府兩院”的監督發揮了積極的作用。這種優選人大常委會兼職組成人員的做法也是海淀人大優化常委會組成人員的重要措施。
　　３.人大代表列席或旁聽人大常委會會議。為了使人大常委會更好地發揮作用，海淀區十二屆人大常委會已經安排了各聯組代表輪流列席常委會會議。在海淀區十三屆人大一次會議期間，部分海淀區人大代表認為區人大常委會在人大閉會期間的工作非常重要，如果有一部分熱心區人大工作的區人大代表每次都列席或在未獲得應邀列席人大常委會會議時，通過旁聽人大常委會會議，有利于加強代表對常委會的監督。為此，部分代表提出了《建議把普通區人大代表列席區人大常委會會議的工作制度化》的建議。他們自愿組織了列席區人大常委會會議的小組，得到了區人大常委會領導、區人大常委會辦公室和區人大代表聯絡室的支持，由小組中的部分成員列席或旁聽區人大常委會會議。在每次列席或旁聽會議后寫出情況匯報，并根據常委會的情況提出評議意見和建議，反饋給區人大常委會組成人員。目前，該小組成員已由7名擴大到18名，并擴大了工作內容，除列席或旁聽常委會會議外，還關注關心區人大常委會各工作委員會的工作情況和區政府當年議案辦理情況。這種做法得到了區人大常委會領導和代表們的肯定。
　　４.人大代表高度自覺依法履職情況。北京市海淀區有一批依法履職水平高、敢于講真話、提意見不留情面、問題抓得準的代表。這些代表以人民的意愿為內容開展工作，經常領銜提議案，或對政府工作提出批評和意見。其中有代表在人代會上一次就提出50多件建議。
　　海淀區人大代表熱情高，主人翁意識強，對問題抓住不放，對沒有解決的問題連續提出，不解決問題決不罷休。如對北京市清河、小月河的治理和清河醫院的修建，代表們連著提了好幾年，代表換屆，但對問題的關注不變，終于使問題得到了徹底的解決：小月河的治理問題，代表們從第九屆人代會開始持續關注，一直到十二屆徹底解決為止；“清河要清”也早在1993年的海淀區十屆人大五次會議上就被提了出來；清河醫院的修建問題也是連續提了兩三屆。
　　海淀區的一些代表定期接待選民，直接聽取他們的意見，解答他們的問題，自覺接受監督，并把一些亟待解決的“熱點”、“難點”問題，用寫“建議”的形式反映給區人大或帶到人代會上，或直接與政府有關部門的領導溝通反映情況，使選民的問題得到了及時解決。區十二屆人大成立街道人大工委以來，大部分街道人大工委建立了人大代表接待制度。代表們通過走訪選民、與選民代表座談、填寫記事簿、設立代表信箱、公示電話或電子郵件、印發工作簡報等方式加強與選民的聯系。最初，由一部分代表自發以各種方式每年向所在選區的選民匯報一年來的工作為起點，在此基礎上海淀區于2001年開始由各街道工委組織區十二屆人大代表向所在選區選民作屆中述職。2005年7月，區選市代表在區代表聯組向區代表述職，在100名市代表中，有59名當面述職，39名書面述職，述職率為98％，從而加強了區選市代表接受原選舉單位監督的自覺性。
　　
　　三、“廣東人大現象”和“海淀人大現象”形成和發展的根本條件
　　
　　中共廣東省委和北京市海淀區委的正確領導和積極支持是“廣東人大現象”和“海淀人大現象”得以產生和順利發展的一個最根本的條件。 “廣東人大現象”和“海淀人大現象”都是在黨委的正確領導和積極支持下逐步發展起來的。廣東省委和海淀區委通過不斷加強和改善對人大工作的領導而不斷提高自己的執政能力，通過支持人大開展工作創新而達到自己工作的創新。中共廣東省委和海淀區委支持人大及其常委會依法履行職權，制定加強人大工作的意見，從而為人大工作提供了寬松的政治氣氛和開展各項工作的較大空間。
　　廣東省人大和北京市海淀區人大也加強與黨委的聯系和溝通，圍繞黨委中心工作依法開展各項活動，凡重大事項均向黨委請示報告，征得同意后再行動，使黨委的正確決策得到人民群眾更自覺的擁護和更廣泛的支持。
　　
　　四、“廣東人大現象”和“海淀人大現象”的本質和影響
　　
　　“廣東人大現象”和“海淀人大現象”都是生動、具體和成功地體現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的典范。
　　“廣東人大現象”和“海淀人大現象”的形式、內容和效果說明，只有堅持和完善人大制度，才能具體實現黨的領導，才能加強和改善黨的領導，才能改革和完善黨的領導方式和執政方式，從而提高黨的執政能力；同時也充分說明，人大制度是保證我們國家興旺發達、長治久安的根本政治制度。
　　（作者系北京聯合大學人大制度研究所教授、博士）