公民知情權與地方人大信息公開制度

　　 人民代表大會制度，是黨和國家聯系群眾的重要橋梁，也是人民群眾表達意愿、實現有序政治參與的重要渠道。因此，探討公民知情權與地方人大信息公開制度的健全與完善，具有極其重要的現實意義。
　　
　　一、知情權的提出與信息公開制度的興起
　　
　　 “知情權”一詞來自英文“righttoknow”。“知情權”也稱“人民的知情權”（people’srighttoknow）或“公眾知情權”（public’srighttoknow）。我國學者一般稱之為“知悉權”、“情報權”或“信息權”。知情權，是一種個人權，是指公民有權了解社會諸活動的權利，它包括對國家事務、社會事務和其他事務的了解要求。
　　知情權與信息公開制是相伴而隨的。早在18世紀，瑞典就在其《新聞（自由）法》中，提出官方文件應向人民公開，這被認為是“公開原則”的最早表述[1]。第二次世界大戰后，西方國家鑒于法西斯主義一度猖獗的原因，認識到要防止當權者違背民意、濫用權力，就應將有關政府工作情況的信息及時向人民公開，讓人民知情。由此開始了對“知情權”和“信息公開”的思考。1955年，美國新聞界著名人士、美聯社主編肯特·庫珀率先明確提出“知情權”這一概念，并在美國新聞界發起、推動、倡導了一場“知情權”的“自由信息”運動，影響和震動了美國的法學界。尤其是美國《信息自由法案》通過后，在世界范圍內掀起了追求“知情權”和“信息公開”的潮流。據統計，至2002年，世界上已有近50個國家建立了政府信息公開法律制度[2]。即使在尚未制定頒布專門的信息公開法律的國家和地區，近年來也隨著世界潮流，對“知情權”和信息公開進行了廣泛的關注和探討。
　　“知情權”這一明確提法在我國雖然是近年來才被廣泛使用，但對“公開發布信息”和“公開報道”的表述早就散見于我國國家領導人的講話和法規性文件中。早在1959年6月20日，毛澤東在看了新華社關于廣州救災的內部參考資料后，就曾在有關批示中指出：“廣東大雨，要如實公開報道，全國災情，照樣公開，喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。”[3]毛澤東的批示，不僅下達了公開的指示，而且指出了“公開”可以“喚起人民全力抗爭”的作用。建國初期，中央人民政務院曾兩次公布法規性文件，規定由新華社統一發布有關政府事務的公告和公告性新聞。在司法領域，我國憲法規定，“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行。”十一屆三中全會后，黨的一系列代表大會文獻，都一再強調社會主義民主政治，并都提出了政務要“公開、透明”。1982年黨的十二大把“建設高度的社會主義民主”作為黨的一個根本目標任務提了出來。黨的十三大報告也指出，要“提高領導機關的開放程度，重大情況要讓人民知道，重大問題要經人民討論”，要“通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增強對政務和黨務活動的透明度，發揮輿論監督的作用。”黨的十四大報告把建設有中國特色的社會主義民主政治確定為我國政治體制改革的目標，并將決策的科學化、民主化作為一項重要任務提出來。1997年黨的十五大報告提出“堅持公平、公正、公開原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。”2002年黨的十六大報告把發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明確定為全面建設小康社會的一個重要目標，提出要“完善公開辦事制度”，要求“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”；要“擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”，在黨的文件中第一次明確提出了“知情權”這一概念。尤其是2001年底發生的“非典”疫情危機，更進一步使公民知情權和信息公開成為全社會普遍關注的熱點。2002年廣州、上海、北京、深圳、杭州、重慶、武漢等地相繼出臺了地方政府信息公開的法規。這些地方性法規都體現了權利原則，并都指出了公民、法人和其他組織有權依法獲知政府信息，政府都負有向公民或組織公開其信息的義務。近年來，隨著我國民主政治建設的進程，各地各部門也都相繼制定了一些信息公開的相關措施，特別是“村務公開”、“警務公開”和“檢務公開”的推行以及人大信息公開的探索，促進了我國信息公開制度的發展，進一步拓寬了公民知情知政的渠道。
　　
　　二、公民知情權與人大信息公開的法理依據及現實意義
　　
　　我國憲法和組織法、選舉法、代表法、立法法等基本法律不僅蘊含了公民知情權和信息公開的原則，而且從國家機關的角度為公民知情權的落實設置了具體的實體正義保障。
　　從憲法和基本法律中可以看出，人民行使權力的方式概括起來有兩個：一是人民在普選的基礎上選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權力的機關。選民與人大代表之間的關系自然成為委托代理的關系，選民是委托人，人大代表是代理人。二是“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”前者是間接行使權力，后者是直接行使權力。但無論是間接地或是直接地行使權力，人民權力的正確行使都必須以各級人大、政府的信息公開和人民對國家事務、社會事務的知曉知情為前提。因此，各級人民代表大會及其常務委員會健全和完善信息公開制度，增強人大工作的開放性和透明度，以保證人民對人大職權行為知情，保障人民對人大監督權的實現。
　　地方人大信息公開是人民行使民主權利的客觀體現。人民群眾了解知曉自己所選的代表和自己的代言機關以及自己選舉產生、任命的官員“在干什么”、“怎么干”以及“干得如何”，既是人民真正當家作主的一個基本標志，也是一項不可或缺的基本權利。地方人大實行信息公開，有利于人民群眾知情權的實現，真正體現了“主權在民”的精神。
　　地方人大信息公開，是建設社會主義政治文明的需要。社會主義政治文明建設的實質，就是人民當家作主。地方人大通過信息公開，暢通人民群眾的利益表達和政治訴求渠道，真正實現人民群眾當家作主，有利于促進我國政治生活的民主化、科學化、高效化。黨的十六大報告提出要“認真推行政務公開制度”。十屆人大一次會議審議的政府工作報告也專門強調要“增強政府工作的透明度”。溫家寶總理在國務院第一次全體會議上也強調指出：要“經常發布政務信息，增加政府工作的透明度。”這充分說明公共信息公開已經提上我國政府生活的日程。另外，信息公開與普通公眾的切身利益密切相關，如“非典”危機、礦難事故等充分證明信息公開制度化已勢在必行。因此，人大實行信息公開，有利于帶動和促進甚或是監督“一府兩院”及其有關部門信息公開制度化，這是社會主義民主政治發展的時代要求。
　　地方人大信息公開，是構建和諧社會的現實需要。在構建和諧社會的過程中，需要公眾的正確理解并積極參與。公眾的參與方式和參與程度，將決定和諧社會構建目標實現的進程。事實證明，公眾參與度越高，社會就越穩定，社會氛圍就越和諧[4]。地方人大信息公開，擴大了人民群眾參與社會治理的空間，為人民群眾廣泛而有序參與創造了一個良好的平臺，使廣大的人民群眾更樂意通過人大來表達自己的訴求，而較少地采用或不用非法的甚或是付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的實現，進而促進我國和諧社會的構建。
　　
　　
　　 三、健全和完善地方人大信息公開制度的路徑選擇
　　
　　目前，一些地方人大，特別是很多市、縣級人大對政務信息公開還沒有引起足夠的重視，許多基層人大信息公開缺失（許多地方人大尤其是縣級人大一般僅有一年一度人代會的公開報道），而且即便已進行“公開”的地方，也存在著隨意性和制度缺陷。如只公布結果、不公開過程，只公開人代會、不公開常委會會議與主任會議等。列寧說過：“人民需要的不僅僅是民主形式的代表機關，而是建設由群眾自下而上管理國家的具體制度讓群眾實際地參與各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用。”[5]為此，筆者認為，要改變目前地方人大信息公開缺失以及隨意性大、缺乏制度保障等現狀，滿足人民對人大職權行為的知情要求，實現人民對人大的監督權，惟有地方人大及其常委會信息公開，且這種公開不僅是行權結果的公開，還應包括行權過程的公開。信息公開制度化，一是要盡快制定出臺《政務信息公開法》；二是要健全和完善信息公開制度。前者沒有解決之前，只有從加強制度建設方面入手，其路徑是：
　　
　　（一）建立和完善會議公開制度
　　舉行會議是人大行使職權最主要的方式。因此，建立和完善會議公開制度，將人大運用權力的過程完全置于“陽光”下，才能保證人民知情權的實現。
　　1.通過新聞媒體全程公開直播報道“三會”（人代會、常委會會議、主任會議）。目前，地方人大會議大多只報道人代會、常委會會議，對主任會議的報道幾乎是“空白”，且電視報道也都是錄播、轉播，根本未進行直播，對媒體的開放也是有限的，允許采訪的媒體也是特定的。當然，直播也好，全程開放也罷，都需要成本，但是，為了真正的民主，為了人民知情權的實現，付出必要的“成本”是應該的。正如彭真同志所說：“民主就不能怕麻煩”[6]。目前報紙和電視已成為公民獲取國家政治領域信息的兩大主要渠道。通過電視、電臺、報紙全程直播報道“三會”，能增強人大及其常委會決策、議事的公開透明度，便于人民群眾普遍、直接地了解人大行使職權的全過程及社會主義民主的真實性。
　　2.通過互聯網，對“三會”進行視頻直播。通過互聯網進行視頻直播“三會”，因不占用電視頻道，不僅降低了成本，而且更加便利。人們靜坐家中就可“參加”人大會議。它不僅突破地域、人數、年齡的限制，而且可以隨時開通，即時互動，更有利于保障民權、集中民智、表達民意。
　　
　　（二）建立健全公民旁聽制
　　建立健全公民旁聽制，有利于加深人民群眾對人大的了解，強化社會的人大意識；有利于拓寬民主渠道，加強人大與人民群眾的聯系；有利于提高人大工作的透明度，增強人民群眾的監督意識和監督作用；有利于增強人大代表和常委會組成人員的責任和人民群眾當家作主的自信心和自豪感。目前盡管許多地方人大對“公民旁聽”已進行了一些探索和實踐，但對“公民旁聽”尚未制度化、規范化；況且許多地方，特別是市、縣級人大對公民“旁聽”仍未敞開大門，因此應盡快建立健全公民旁聽制，同時，公民不僅可以旁聽，而且可以旁言，僅“聽”不能“旁言”不利于意見的表達，就達不到旁聽的目的。旁聽的內容可以是“三會”以及人大常委會的一些專題會議。旁聽人員的年齡也可以放寬到16周歲，這有利于對青少年進行人大理論知識的宣傳教育，強化其人大意識。同時除允許我國具有政治權利的公民旁聽外，還可以適當允許外國公民參加旁聽。因為允許本國公民旁聽，是尊重其知情權，讓其直接參與民主；適當允許外國人旁聽，使其見證我們的民主，對招商引資、文化交流、人權事業都具有重要的意義。
　　
　　（三）建立健全聽證制
　　建立地方立法聽證制有利于充分反映社情民意，有利于立法機關更深入廣泛地了解人民群眾迫切要求解決的困難和問題，能激發廣大人民群眾參與制定地方性法規的熱情，增強公民的參政議政意識。通過廣泛征求公眾意見，有利于提高地方性法規的質量，防止立法的偏頗和缺失，使之更科學、更民主，同時更利于地方性法規的順利執行。建立健全立法聽證制度，一方面體現出人大工作公開、公平、公正的原則，另一方面讓人民群眾在“開門”立法中感受實實在在的直接關系自身利益的民主。在地方立法聽證中要特別注意兩個問題：一是遴選聽證陳述人要注意利益代表的廣泛性和代表人數的合理性，以體現利益均衡原則；二是要防止聽證流于形式，避免“聽而不證”，切忌把聽證陳述人的意見等同于人大代表的立法意見。
　　
　　 （四）建立健全常委會新聞發布制度
　　 目前，許多地方黨委政府紛紛設立了新聞發言人，并定期向民眾和社會各界通報工作情況和重大事項。這是我國政治管理體制改革的一項重大舉措，深受廣大人民群眾的歡迎。作為國家權力機關的人大及其常委會更有必要及時將履職情況及常委會的有關重要議題和工作情況向人民公布，使其知曉，聽其意見。這樣做，既尊重了人民的知情權，也增加了工作的透明度。因此，縣級以上地方人大常委會都應建立健全新聞發言人制度。新聞發布不能僅限于人代會期間進行，對于常規性工作也應定期向社會發布，對于臨時性工作和事項也可以隨機召開新聞發布會。
　　
　　 （五）建立和完善代表候選人和擬任命人員的宣誓承諾公示制度
　　建立宣誓承諾制是推進社會主義政治文明的具體表現，有助于維護憲法至上的權威，具有重要的憲政意義，對進一步充實和完善地方各級人大人事任免權和監督權也有較大的促進作用。因為通過宣誓，可以激發人大代表候選人和擬任命人員的責任感和使命感，強化其“主權在民”意識，使其深知當選任命后自己手中的權力來自人民，必須用來為人民服務。同時，通過現場當眾宣誓承諾，并通過電視轉播公示，有利于選區選民日后用其宣誓承諾之辭對照、監督、評議甚或是質詢人大代表和人大選舉任命的官員。因此，地方各級人大建立健全代表候選人和擬任命人員的宣誓承諾公示制度很有必要。
　　
　　（六）建立健全人大代表與選民、選區的聯系制度
　　人大代表是受人民委托的國家權力機關組成人員，理所當然要與選民、選區保持密切聯系。建立人大代表與選民、選區的聯系制度，主要方式有：一是建立代表公示制，即將人大代表的照片、姓名、單位、郵編、聯系電話、代表的權利及義務向選區選民進行公布，便于選民聯系代表和監督代表；二是代表應經常深入選區、選民進行走訪調研，以起到了解民情、反映民意、集中民智的作用；三是建立代表向選民、選區述職制度。
　　
　　 （七）加強地方人大信息化建設，建立健全地方人大網站
　　建立人大網站，就是架設了人大及其常委會密切聯系人民群眾的新橋梁，擴大了民眾的知情權。通過人大網站，一方面使人民群眾獲取人大信息的可靠性、系統性進一步增強，另一方面也使人大常委會更加及時快捷地獲得人大代表和社會各界的意見和建議，減少了中間環節和層層過濾造成的失真。因此，各級地方人大要高度重視信息化建設，盡快建立健全地方人大網站。一是要建立健全人大信息綜合網，全面介紹人大及其常委會的工作動態信息。二是建立人大常委會組成人員和人大代表的個人公開網站，一方面向公眾公開人大代表的個人信息和履職情況以讓人民知情，另一方面通過電子郵件信箱，人民群眾可以直接向代表反映自己的意見和建議，使人大代表直接聽取社會公眾的陳述，了解社會公眾的建議，強化與社會公眾之間的聯系，形成與社會之間的互動關系。三是設立電子論壇（BBS）。通過電子論壇，人們可以貼“帖子”，發表觀點，展開雙向多層交流、討論，表達權利。四是開設“主任信箱”、“群眾來信”、“建言獻策”、“要求督辦”、“批評建議”、“揭發舉報”、“申訴投訴”、“法律咨詢”等電子郵箱，使人大網站成為“電子監督站”，使人大監督工作更加透明、更加民主、更加公正。五是建立CIO（首席信息官）制度，設立地方人大CIO，落實專人，固定職位和專項經費，確保人大政務信息的公開。
　　
　　（八）建立人大常委會檔案、文件公開制度
　　把無需保密的文件，包括會議記錄等定期向社會公開，供公眾查詢。
　　
　　注釋：
　　[1]魏永征：《中國新聞傳播法綱要》，上海社會科學出版社1999年版，第53頁。
　　[2]孫國東：《國外政府信息公開法概覽》，http：//www.bokee.com/new/display/46495.html。
　　[3]《毛澤東新聞工作文選》，新華出版社1984年第1版，第214頁。
　　[4]謝濤：《“和諧社會”需要構建多元的利益訴求機制》，《學習時報》第124期。
　　[5]《列寧全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153頁。
　　[6]秦醒民：《感悟與啟迪——淺議彭真同志關于立法工作的精辟論述》，載《中國人大》2005年第17期，第29頁。
　　 （作者單位：云南省昭通市人大常委會法工委）