人大決定權監督權簡論

　　彭真同志在談及人大工作時，曾經把地方人大的職權概括為四條，即制定、頒布地方性法規，討論決定本地區的重大事項，人事任免，監督本級政府和法院、檢察院的工作。這就是我們通常說的人大四權：立法權、決定權、任免權、監督權。我認為這四權之間的關系，既不是孤立的也不是對等的。從國家憲政的角度講，國家權力機關的職權可概括成兩方面的權力：一是代表人民行使議決權，包括立法權、決定權、任免權等，這體現了國家權力的性質和來源；二是監督權，包括法律監督和工作監督，這體現了人民對國家權力的規范和制約。本文擬結合各級人大行使職權的實踐經驗，僅就近年人們比較關注的決定權和監督權問題，談一些看法。
　　
　　關于人大決定權
　　
　　人大決定權是國家權力機關的一項重要職權，但目前行使這項職權并不到位。主要原因有二：一是認識有誤區，認為人大行使決定權有同黨委“爭權”之嫌，不敢或不愿行使；二是搞不清什么是“重大事項”，也缺少行使的程序，不會或不善行使。當然也有個別亂行使人大決定權的情況，前不久發生在湖南的嘉禾事件中人大常委會居然作出支持政府進行野蠻搬遷的決定，就是一個典型事例。“不敢”、“不愿”、“不會”、“不善”，以致“亂行使”人大決定權，原因是多方面的，其中最重要的首先是要解決對人大決定權的認識問題。
　　人大決定權的內涵是：人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區域內的政治、經濟和社會發展等各方面的重大事項作出決定或者決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。
　　人大決定權具有三個特點：一是創制性。這是因為行使決定權的主體是國家權力機關，它不向任何其他國家機關負責，只對人民負責，直接享有創制權。二是全局uP/Ju3g3Z+1yzQv1kQX5aQ==性。這是因為決定的內容，是關系國家或地方國家全局的重大事項。三是權威性。這是因為作出的決定，代表了人民和國家的意志，具有最高的或相對最高的法律效力。
　　人大決定權的重要性集中表現為以下三點：首先，人大決定權是一項憲法權力，最能體現人民代表大會制度的本質特征。人大制度可具體為四項制度：權力屬民制度，代表選舉制度，民主集中制度，人大工作制度[1]。行使決定權充分體現了這四項制度，特別是國家的一切權力屬于人民這一核心制度。其次，決定權在人大四權中處于特別重要的位置。人大四權可概括為議決權和監督權。決定權既是議決權的組成部分，又是行使監督權的前提條件。最后，決定權對于沒有立法權的地方人大和人大常委會具有更加重要的意義。從某種意義上說，沒有立法權的國家權力機關，主要是通過行使決定權來行使國家權力的。
　　在實踐中怎樣行使好決定權，科學界定和規范“重大事項”是一個關鍵問題。
　　何謂“重大事項”?地方組織法比憲法規定得具體了些，列出了政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等9個方面的工作，但依然比較籠統，難以把握。從上個世紀80年代開始，一些省級人大常委會總結實踐經驗，試圖用地方性法規的形式對“重大事項”作出界定和規范。目前，已有22個省級人大常委會和80多個市級人大常委會制定并實施了關于討論、決定重大事項的規定。這些規定通常把“重大事項”區分為三類：第一類，是由人大常委會討論，作出相應決議、決定的事項；第二類，是由人大常委會討論，但不作出決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項；vTT6DB6M3mEK4WGtqXBEEQ==第三類，是只要求“一府兩院”報告或備案，人大常委會不進行討論、更不作出決定的事項。
　　科學界定和規范“重大事項”，主要應依據兩條：一是憲法和法律規定，二是實踐經驗。上述省級人大常委會的討論、決定重大事項的規定，總的看都是依據這兩條制定出來的。經過對各地規定進行對比和分析，我們把由地方各級人大常委會討論并作出決定的事項即第一類重大事項，概括為下列11項：
　　(1)保證憲法、法律、行政法規、上級人大及其常委會決議決定和本級人大決議決定的遵守和執行的重要部署或者重大措施。
　　(2)實施依法治國方略，加強社會主義民主法制建設的重要部署或者重大措施。
　　(3)保護公民、法人和其他組織合法權益的重大措施。
　　(4)本行政區域內經濟和社會發展的重大改革方案或者重大措施。
　　(5)教育、科學、文化、衛生等方面的發展規劃或者重大措施。
　　(6)計劃生育、土地管理、環境和資源保護方面的重大措施。
　　(7)民族或民政工作的重大事項。
　　(8)根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更或者調整。
　　(9)撤銷下一級人大及其常委會或者本級政府不適當的規范性文件。
　　(10)授予或者撤銷地方的榮譽稱號。
　　(11)應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項。
　　由人大常委會討論，不作決議、決定或者必要時才作出決議、決定的事項，即第二類重大事項，可概括為下列13項：
　　(1)法律、法規和有關決議的實施情況。
　　(2)計劃、預算的管理情況。
　　(3)預算外資金的管理情況。
　　(4)教育基金、社會保險基金、扶貧基金、環境基金、住房公積金的管理情況。
　　(5)對預算執行和其他財政收入的審計情況。
　　(6)城市總體規劃、城市階段性建設規劃的編制和重大變更。
　　(7)本行政區域內的重大建設項目。
　　(8)受理申訴、控告、檢舉情況。
　　(9)“一府兩院”組成人員違法違紀處理情況。
　　(10)重大突發性事件的處理情況。
　　(11)辦理代表議案和建議的情況。
　　(12)同外國地方政府建立友好關系。
　　(13)應當向人大常委會報告的其他重大事項。
　　上述兩類重大事項(主要是第一類重大事項)，規定得是否科學，是否符合法律和實踐，目前尚有一些不同的意見和看法。
　　其一，有無必要和可能對重大事項進行界定和規范?
　　有的同志認為，什么是“重大事項”沒有固定標準，既難以界定，也沒必要界定，列出若干條，反而會“作繭自縛”，限定人大行使決定權。我們不同意這種看法。主要理由是：第一，上述所列第一類“重大事項”，既涵蓋了政治、經濟和社會發展等各方面的工作，又屬于人大職權范圍內的事項，總的說是比較全面可行的。不錯，“重大事項”具有變動性和相對性的特點：在甲地是重大事項，在乙地可能不是重大事項；現在是重大事項，未來不一定是重大事項。正因為如此，重大事項不可列得過于繁細，除具有共性的具體事項，如計劃、預算的變更和調整，撤銷不適當的規范性文件外，主要應列涵蓋各方面工作的概括事項。我們注意到，近兩年制定的省級人大常委會有關規定已大大減少了第一類“重大事項”的項數。實際上，憲法和法律在規定人大及其常委會職權時，也是采取了概括事項和具體事項相結合的列舉方式。第二，省級人大常委會制定的關于討論、決定重大事項的規定，屬地方性法規，地方立法的一條基本經驗就是“不抵觸、有特色、可操作”。為了做到有地方特色，在不同法律、行政法規相抵觸的前提下，各地在界定和規范“重大事項”時，最后都有一條“兜底性”條款，即“應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項”、“應當向人大常委會報告的其他重大事項”。這類“兜底性”條款，為國家權力機關行使職權留有很大的甚至是無限的余地和空間，不存在限定和束縛人大自身手腳的問題。長期以來，恰恰是對“重大事項”不作界定，影響了人大決定權及其他職權的有效行使。因此，地方人大用列舉的方式把“重大事項”具體化，既是必要的，也是可能的。
　　
　　其二，如何理解討論、決定重大事項的性質?它是行使決定權還是行使監督權?
　　有的同志提出，討論、決定重大事項是人大行使決定權，而上列第一類“重大事項”中，包括保證憲法和法律的遵守和執行，決定計劃、預算的部分變更或調整，撤銷下一級人大及其常委會和本級政府不適當的規范性文件，這些均屬于行使監督權的內容，不宜列為重大事項。我們認為，這種看法值得商榷。人大四權是人大工作中流行的一種通俗概括。人大四權之間的關系，應是你中有我、我中有你、相互聯系、配合行使的關系。保證憲法和法律的有效實施，部分變更、調整計劃或預算，撤銷不適當的規范性文件，都是地方政治、經濟生活中的重大事項，人大常委會就這些重大事項作出決定，既是行使決定權，也是進行法律監督和工作監督，是人大決定權和監督權兩權的配合行使。至于第二類所列事項，在一般情況下，人大常委會只聽取和審議有關情況的報告，這顯然屬于人大工作監督的常見形式；只有在必要時作出決定的情況下，才是行使決定權。我們在研究人大討論、決定重大事項的性質時，不應從概念和定義出發，更不宜把四權截然分開。應當說，地方人大制定討論、決定重大事項的規定，主要是為了保障和規范決定權的行使，同時也有利于加強監督工作，有利于兩權的有效行使。
　　行使好決定權，必須在黨的統一領導下，理順黨委、人大和政府的關系，特別是要正確認識和處理人大討論、決定重大事項和政府討論、管理重大事項的關系。對各方面工作的重大事項，人大可以討論、決定，政府從行政管理的角度也可以討論、決定，實踐中確有不易分清的地方。但是人大行使決定權同政府行使決定權，在性質、地位、作用和法律效力上都是不相同的。如何加以區別?根據各地經驗，應當把握以下幾點：一是從兩個國家機關的性質和地位看，人大和政府的關系是決定和執行、監督和被監督、制約和被制約的關系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務不必去管，要防止人大不適當地干預政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。如果出現這類侵犯人大職權的不適當的決定，人大常委會有權予以撤銷或督促其自行撤銷。二是從人大討論、決定重大事項的程序看，一般是由黨委提出建議，由政府或法院、檢察院提出議案，再由人大及其常委會通過審議作出決定。要嚴格按照法定程序辦事，不能把人大視為只是“走走形式、辦辦手續”的機關，更要避免擱置人大決定權的現象。三是從實際看，黨委、人大、政府及其工作機構要加強協商和聯系。因為我國各個國家機關都是在黨委領導下唱的一臺戲，因此在把某個重大事項提請人大討論、決定之前，要加強溝通和協調。政府對某一事項該由自己決定還是提請人大決定拿不準，要及時聽取人大的意見。人大決定重大事項也要通過黨組征得黨委的原則同意，并及時同政府通氣。黨委則要支持各個國家機關獨立負責、協調一致地工作，特別要支持國家權力機關依法行使包括決定權在內的各項職權。
　　
　　關于人大監督權
　　
　　人大監督權在建設政治文明、構建和諧社會中具有特別重要的地位和作用。在我國政治、經濟和社會生活中有各種形式的監督，但人大監督不同于黨的紀檢監督、政府的行政監督、檢察機關的法律監督、政協的民主監督，它是國家最高層次、具有最高法律效力的監督。
　　社會主義和諧社會，應當是穩定有序、長治久安的社會。社會動亂，像“和尚打傘、無法無天”的“文化大革命”，乃至發生在局部的足以影響正常生活的突發性事件，都是社會的極大不和諧。怎樣保障社會穩定有序、防止任何意義上的社會動亂？怎樣保持國家長治久安？怎樣才能跳出“先興后衰”、“人亡政息”的歷史周期率？鄧小平同志總結國內外的經驗教訓，得出的結論就是從制度上法律上解決問題。“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”在我國民主制度中最根本最重要的是人民代表大會制度。其中包括作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監督制度。人大監督的實質，是以權力制約權力，從制度上保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。古今中外的歷史證明，掌握權力而不受制約，必然濫用權力、走向腐敗。共產黨的宗旨和社會主義的本質，是和腐敗不相容的。毛澤東同志早在中國革命勝利前夕就指出，我們黨與歷代王朝相區別，能夠跳出始興后衰、政怠宦成、人亡政息的歷史周期率，因為我們已經找到新路，這條新路就是民主，就是監督。鄧小平同志早在建國初期也說過：“我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應當特別警惕。憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”改革開放初期，鄧小平同志總結歷史的經驗教訓，進一步深刻地指出：“我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢?這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。”這充分說明，不斷完善作為我國根本政治制度的人民代表大會制度和作為人民代表大會制度重要組成部分的人大監督制度，對于健全國家政治體制，從源頭上防止和鏟除腐敗，從而確保“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，具有多么重要的意義。人大監督制度對構建社會主義和諧社會的作用主要表現在：通過人大行使包括監督權在內的各項職權，保障黨和國家重大決策的科學性和可行性，防止出現嚴重失誤和損失；及時反映人民群眾的意愿和訴求，最大限度地解決各種社會矛盾和沖突，保持社會安定；保護人民群眾的權利、規范國家機關的權力，防止權力濫用，有效地抑制被人民深惡痛絕的易于引發社會動蕩的腐敗現象，保障社會主義事業健康發展。
　　這些年來，人大監督工作取得顯著成績，但人民群眾還不滿意，需要按照前不久中共中央發出的[2005]9號文件的精神，遵循堅持原則、圍繞中心、突出重點、講究實效的思路，進一步改進和加強人大監督工作。當前特別需要從完善各項具體監督制度入手。這些監督制度包括：監督憲法實施的制度即憲法監督制度，監督法律執行的制度即執法檢查制度，聽取和審議國家行政、審判、檢察機關工作報告的制度，審查和批準國家計劃及其執行情況、國家預算及其執行情況的制度，受理申訴、控告、檢舉的制度，詢問和質詢制度，特定問題的調查制度，罷免或撤銷國家機關工作人員職務的制度。同時，還包括多年來地方人大從實踐中創造的組織代表評議“一府兩院”工作的制度即工作評議制度，聽取和審議國家機關工作人員述職報告的制度即述職評議制度，錯案或執法過錯追究制度，對特定違法現象發出法律監督書的制度，部門執法責任制度等。如何完善上述監督制度?我曾著文作過一些探析。下邊，我只想強調一下完善憲法監督制度和地方“兩評”制度的問題。
　　胡錦濤同志在紀念憲法實施20周年大會上的講話中指出，“實施依法治國的基本方略，首先是實施憲法。”“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。”在新一屆黨中央政治局首次集體學習就安排學習憲法時，胡錦濤同志再次強調，“要加強立法監督和執法監督，堅決糾正各種違憲現象，堅決維護國家法律的統一和尊嚴。”在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的重要講話中，胡錦濤同志進一步闡明：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。”“全黨同志、全體國家機關工作人員和全國各族人民都要認真學習憲法、遵守憲法、維護憲法，保證憲法在全社會的貫徹實施。”這里，胡錦濤同志給我們指明了加強憲法監督的極端重要性和基本方向。從國外情況看，憲法監督并不等同于議會監督。我國實行人民代表大會制度，人民代表大會代表人民統一行使國家權力，在各個國家機關中居于基礎的地位。按照憲法規定，監督憲法實施的神圣職能屬于全國人大及其常委會。地方人大負有保證憲法在本行政區域內的遵守和執行的職能，其含義應當是協助全國人大及其常委會監督憲法的實施。違憲是最嚴重的違法，依法治國首先是依憲治國。因此，憲法監督便成為人大監督工作的核心內容和第一要務。但是，我國監督憲法實施的職能尚未得到有效行使，原因之一就是憲法監督的機制和程序有待進一步完善。首先，要從法律上對什么叫“違憲”作出界定，明確違憲的主體和內容。違憲不同于違法，不能把違憲和普通公民違法混為一談。2001年，最高人民法院針對齊玉苓案作出的《關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否承擔民事責任的批復》，明確指出應承擔民事責任，山東省高院據此直接依照憲法規定和有關法律規定作出判決。這一案件一時引起轟動，被稱為“憲法司法化第一案”。應當肯定，高法批復及該案件依憲判決，無疑對于激發人民群眾關注憲法權利、增強憲法意識，乃至推動建立憲法訴訟制度，都具有重要意義。但如果據此把一般公民違法和違憲混同起來就極為不妥了。所謂違憲，具有特定含義，其實質是對公民基本權利和國家制度的嚴重危害，是對國家最高法律效力的侵犯。因此，違憲，是國家行為，不是個人行為。它特指國家機關制定的規范性文件違憲和國家機關及其組成人員的職務行為違憲。簡言之，憲法監督就是要審查、糾正文件(抽象行為)違憲和行為(具體行為)違憲。其次，要按照胡錦濤同志指出的，“進一步明確憲法監督程序”。目前，主要是完善審查規范性文件的程序。立法法已對審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例作了一些規定，但只規定了被動審查，還要考慮實行被動審查和主動審查相結合，對某些牽扯全局和人民憲法權利的法規啟動主動審查程序。有的同志還提出，對立法法規定以外的規范性文件，例如，全國人大組織法第三十七條規定的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院各部委的命令、指示和規章，省級人民政府的決定、命令和規章，要不要進行審查?如何進行審查?有待進一步明確。對于現實中并不罕見的國家機關及其組成人員的職務違憲行為，如何提起控告?如何受理、審查和糾正?也需要經過調研、論證，作出法律規范，逐步建立和健全憲法訴訟制度。
　　
　　多年來，地方人大及其常委會堅持開展“兩評”，已經形成制度，效果是好的。但各地做法不同，規定不一。有的評好不評差，把評議變成評功擺好，失去了監督的意義。有的評議過細，時間過長，代替了黨政部門考評干部，失去了人大工作的特點。需要進一步總結經驗，從法律上對“兩評”的對象和范圍、內容和原則、組織和方式以及評議結果的處理等作出規范。這里有兩個問題值得重視和研究：第一，要合理確定評議對象。對工作評議的對象，一些地方主要依據兩條來確定，一是本行政區域一個時期內黨和政府的工作重點所涉及的有關部門，二是人民群眾反映強烈的“熱點”問題涉及的有關部門。有的省級人大提出“評好也要評差，罰劣但不獎優。”有的地方還把本行政區域內的條管部門，如土地管理、稅務、技術監督等部門，也列為評議對象。關于述職評議對象的確定，一些地方的做法是：對人大及其常委會選舉或決定任命的所有工作人員都要求年終向常委會提交書面述職報告，同時以發函的形式征詢常委會組成人員和有關單位的意見，由主任會議從意見比較集中的人選中確定述職評議的對象。第二，要正確規范評議內容。評議不能面面俱到、曠日持久，應在人大常委會職權范圍內集中評議執法情況和廉政建設情況，以區別于黨政機關對干部的考核。
　　改進和加強人大監督工作，除完善各項具體監督制度外，從根本上說還取決于以下兩點：（一）要加強人大自身建設。有的地方人民群眾批評人大監督工作是“審議報告唱贊歌，述職評議表揚多，執法檢查走過場，一聽二看三通過。”不敢監督、不善監督、不愿監督，與在人大工作的同志的精神狀態和業務素質有直接關系。在新形勢下，人大工作任重而道遠。一定要按照吳邦國委員長提出的“政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、團結協作、勤政廉潔”的要求，加強人大思想政治建設、業務素質建設、工作作風建設、組織制度建設，以適應新形勢下依法行使包括監督權在內的各項職權的需要。（二）要科學規范黨委和人大的關系，加強和改善黨對人大工作的領導。我們黨是執政黨，毫無疑問，必須堅持黨委對國家政權機關的領導，其中包括對人大工作的領導，這是人大工作保持正確方向的關鍵所在。但是，黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，不能以黨代政、黨政不分。應當說，黨的領導主要體現在兩個方面：一是把黨的決策，通過提出立法建議的方式，經過國家權力機關按照法定程序制定為法律或其他具有法律效力的規范性文件，從而變為國家意志，成為所有公民必須遵守的行為規范。二是推薦重要干部的人選，經過法定程序，成為國家機關的領導成員，并對他們進行監督。黨委和同級人大常委會不是上下級關系，更不是隸屬關系