人民代表大會制度與憲政體制的接軌

　　憲法與憲政體制建設在西方發達國家已趨于成熟，在中國，正在按照馬克思主義的人民代議制思想的指引，朝著憲政的方向努力。在中國進行憲政建設，首選目標是加強人民代表大會制度建設。中國人民代表大會制度建設經過50年的發展，已經初具憲政的基礎。目前的問題是，如何按照憲政體制的要求來加強和完善人民代表大會的制度建設，逐步實現憲政體制與人大制度的接軌。
　　憲政是文明社會的標志。現代政治制度之所以要以憲法為基礎，就是要通過制定憲法的形式，為公共權力設定根本的規則，為公共權力提供合法性來源，規定行使的依據、標準和程序，確定界限，明確責任。
　　憲法學和政治學界普遍認為憲政由以下六大因素構成：第一，被統治者的同意，檢測憲政的標準是憲法是否真正建立了代議制度；第二，有限政府，憲政主義對防止權力過于集中以至于形成了對個體自由的威脅，給予特別的注意；第三，開放的社會，在這個社會當中，必須具有人們思想與信仰的自由；第四，人的尊嚴與個人的獨立地位神圣不可侵犯，一個政府對人的尊嚴的尊重程度是衡量憲政主義是否是事實的標準之一；第五，通過法治來實現平等；第六，對人的權利的憲法保障的落實。
　　在西方國家的憲政體制中，英、美兩國的憲政體制是自由主義憲政體制的典型，這兩個國家的憲政體制都在一定程度上體現了憲政的三個首要原則，即：保障公民基本權利，有限政府和實行法治。在實際政治生活中，社會各集團依據一定的原則，通過憲法在不同的國家機關及不同的層級之間來對國家權力進行合理配置，并限定權力的行使范圍，將權力來源及運行過程置于憲法之下，從而使憲法未授予的權力不得或無法行使，將公共權力置于以憲法為核心的法律體系的約束之下，社會秩序主要表現為法律秩序。
　　憲政理論認為，只有強調對人權的尊重，才能實現憲政。在對人的尊嚴加以尊重的習慣的熏陶中才能培育出憲政意識與憲政責任。可以說，對人的尊嚴的尊重是憲政制度建成的起點與基礎。在這一對人的尊重和對人權的保護與實施過程中，通過有限政府的制度設計，借助法治手段，才能約束與限制公共權力機構的行為。憲政就是人權、限權與法治這三大原則的三位一體。
　　馬克思列寧主義是全人類的珍貴遺產。馬克思、恩格斯關于人民代議制的思想，是中國人民代表大會為最高國家權力機關的理論淵源；列寧關于人民代議制的思想，為前蘇聯的蘇維埃制度提供了理論指南和行動綱領，也為中國的人民代表大會制度樹立了榜樣，指明了方向。馬克思、恩格斯、列寧關于人民代議制的思想，歸納起來約有以下幾條：第一，揭露和批判了資產階級議會的虛偽性和空談性，同時肯定它的歷史進步作用；第二，人民代議機關同時行使立法權和行政權，實現議行合一原則；第三，人民代議機關掌握國家最高和全部權力，這種權力是整個的、統一的和不可分割的；第四，人民代表由普遍的、平等的、直接的、競爭的、無記名投票選舉產生；第五，人民代表必須接受人民的監督，人民可以隨時撤換他們，罷免他們，防止他們由社會公仆變成社會主宰；第六，實行單一議院制。馬克思列寧主義關于人民代議制的思想，在前蘇聯、中國及其他社會主義國家，僅僅貫徹執行了兩條，即議行合一原則和單一議會制，其他幾條基本上沒有實行。這種情況是可以理解的，因為不應該搞本本主義、教條主義；但也令人費解，為什么關于掌握全部權力、競爭選舉和撤換罷免就不能實現呢？
　　根據西方國家憲政理論和實踐，至少應該做到保障公民權利、有限政府和實行法治。馬克思主義的人民代議制思想，要求實行議行合一，掌握國家最高和全部權力，實行選舉、競選和單一議院制。中國人民代表大會制度建設和發展歷程表明，中國的人民代表大會制度與憲政體制相距甚遠，與馬克思主義的人民代議制思想也有較大的距離，仍然存在許多不盡如人意的地方，如，現實中，執政黨和人大的關系問題處理得尚不完善，人大的CWrMvfvDZCoqqvBPWlOJuQ==法定職權長期不能到位，人大不敢監督或監督乏力，各級人大代表還不能完全代表人民群眾的利益等等，這迫切需要銳意改革，加強建設，謀求更大的發展。依據中國的國情與現狀，人大制度要和憲政接軌，需要認真處理好黨的領導和人大權力的關系，還需要確立憲法至上觀念和培養憲政意識，以及需要完善選舉制度和實行競選。這就是說，要與憲政接軌，中國人大制度的建設首先必須從這三個方面做出努力，理順關系，打好基礎，提供動力。然后才能考慮確實保障公民權利，真正實行有限政府和法治，有效開展司法審查和實現司法獨立。只有做好以上六個方面的工作，中國人大制度的建設才會納入憲政體制，成為中國憲政體制建設的重要組成部分。當然，這六項工作不是截然分開和不能兼容的，但是分階段實施是絕對需要的。
　　
　　（一）理順黨的領導和人大權力的關系
　　
　　現行憲法規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大及其常委會有權修改憲法和監督憲法的實施，有權制定基本法律和其他法律，有權決定國家重大事項，有權選舉和任免國家領導人，有權監督政府、法院、檢察院的工作等。現行憲法還規定，中國共產黨領導中國各族人民堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義各項制度，發展社會主義民主和法制，發展社會主義市場經濟，進行社會主義現代化建設。現行憲法沒有直接規定中國共產黨領導各級國家機關。現行中國共產黨黨章規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”現行憲法又規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”
　　從現行憲法、黨章的規定中可以得出兩點結論：第一，憲法具有至高無上的地位，全國人大及其常委會決定國家的一切重大事項，監督政黨、政府等一切政治主體；第二，中國共產黨是領導中國人民的核心力量，堅持社會主義方向和人民民主專政，并領導現代化建設。但50多年來的實際做法是，中國共產黨領導一切國家機關，決定國家一切重大事項，以黨代政，黨政不分。憲法和黨章的規定沒有沖突，都承認憲法的地位，都承諾在憲法的范圍內活動；但憲法和黨章的規定與實際做法卻有不一致和不便協調的地方，即由誰來主導制定憲法，誰真正決定國家的重大事項，誰領導誰，誰監督誰。這就產生了黨的領導和人大權力的關系問題。
　　這種關系在50年前人大制度產生之時就出現了。人大制度產生前，由中國共產黨起草憲法草案，領導全國人民制定憲法，并籌備全國人大的召開，這是完全可以理解的，也是完全必要的。第一屆全國人大召開之后，中國共產黨作為執政黨可以提出制定和修改憲法的建議，交由全國人大根據人大代表的意見，制定和修改憲法，這是法理的要求，也能代表民眾的意愿。因為人大代表在基層是直接選舉產生的，然后層層間接選舉，能夠代表民眾的利益。在人大代表中層層醞釀，根據中國共產黨的建議制定和修改憲法，符合中國的實際，也便于操作。人大能否有權制定和修改憲法，這對于人大的權力、地位和作用影響重大。中國共產黨在“文化大革命”前后幾次制定和修改憲法都照搬照抄人大制度產生之前的經驗和做法，有時甚至撇開人大系統，單獨起草，單獨征求意見，然后交給人大通過，這種做法是欠妥的，有損于人大的地位和作用，也有損于人大的形象。正因為如此，人大才一度變成了“橡皮圖章”，人大的地位和作用才一直名不副實。
　　
　　全國人大作為最高國家權力機關，擁有15項國家權力，全國人大常委會擁有21項國家權力，兩部分加在一起共有36項職權，幾乎囊括了國家的所有權力，并且實行議行合一制和單一議院制，符合馬克思主義的人民代議制思想。最高國家權力機關掌握了國家幾乎所有的權力，如何處理與執政黨的領導的關系，一直是共產黨執政的社會主義國家的難題。第一個社會主義國家蘇聯的締造者列寧只是提出了“總的領導”的思想，實際上并未解決。中國共產黨提出了政治領導、組織領導、思想領導的觀點，也未能全面付諸實施。列寧之后至今，不是包辦代替，就是我令你行，最好的時期就是以我為主的有限分工，重大決策屬我，細枝末節給你。這樣形成的相互關系，利少弊多，既不利于人大作用的發揮，也不利于憲政體制的形成，必須進行改革、調整和完善。
　　在社會主義市場經濟體制初步形成的新時期，在中國已經加入世界貿易組織、經濟全球化的新世紀，中國的政治架構要為經濟建設服務，建設憲政體制，走憲政之路，這是歷史發展的必由之路，也是客觀現實的惟一選擇。在中國建設憲政體制，首選目標是以人大制度為框架，理順人大權力與黨的領導的關系。第一步，真正落實黨的領導是政治領導、組織領導、思想領導的許諾，通過法定程序提出國家的重大方針、政策、路線的建議，派遣干部，要求黨員起先鋒模范帶頭作用；第二步，人大黨組織只起監督保證作用；第三步，全力支持全國各級人大及其常委會的各項工作，對人大法定的工作內容和工作過程也只起監督保障作用，對一般人事任免不干涉，不強行派遣干部；第四步，尊重憲法，尊重人大，尊重人大代表的選擇，真正確立人大的國家權力機關的地位，并能夠真正行使憲法和法律賦予的一切權力；第五步，探索建立長效的協調和協商機制，不要把人大看作是黨委下屬的一個部門來對待。這樣做并不復雜，也不困難，既有利于實現黨的領導，也有利于發揮人大的作用，大體上可以在一段時間內理順黨的領導與人大權力的關系。
　　
　　（二）培養憲法至上觀念與憲政意識
　　
　　憲法至上觀念，是法制觀念的核心部分，屬于法律意識范疇，就是人們在思想意識上置憲法于至高無上的地位的態度與看法。憲政意識則更進一步，不僅要求人們在心目中有憲法，而且在意識上要有憲政，要認同以憲法為核心的憲政架構和民主政治。這種觀念和意識的形成，需要一個長期的過程。作為憲政運動的先驅者英國，如果從1215年的“大憲章”算起，則整整用了700多年，才形成了今天的憲政體制。經過長時間的磨煉，英國國民的憲法至上的觀念和憲政意識根深蒂固，牢不可破。美國、法國都經歷了200多年，1776年的“獨立宣言”、1789年的“人權宣言”深深扎根于民眾的心中，培育了美、法兩國人民深厚的憲法和憲政意識。德、意、日、俄等國的封建勢力較大，時有法西斯主義、軍閥出現，憲法和憲政意識形成較晚。中國的封建勢力在上個世紀初才退出歷史舞臺，封建主義影響更為深遠，加之內憂外患，戰爭連年不斷，半個世紀才平靜下來搞建設，且不斷受到“無法無天”的干擾，所以中國人的憲法和憲政意識比較淡薄。
　　在中國這樣的國度里，要養成憲法至上觀念和憲政意識，必須從兩個方面開展工作:一方面，要在思想意識上肅清封建主義余毒，什么“長官意志”、“父母官”、“清官”、“官主民本”、“山高皇帝遠”、“無法無天”之類的意識，均在掃除之列；普及民主與法律意識，開展民主與法制建設，不給封建主義留有空間。封建主義是民主政治的大敵，是樹立憲法至上觀念和憲政意識的主要障礙。不肅清封建主義，就無法培養憲法和憲政意識，也不能進行民主和法制建設。這是中國的國情，也是中國開展憲政建設的特殊任務。另一方面，要采取各種措施開展憲法教育和宣傳，培養國民的憲法和憲政意識。首先宣傳憲法的至上性，憲法具有最高的法律地位，憲法的權威與國家的命運、政治的穩定息息相關，決不允許損害憲法的尊嚴；宣傳憲法是國家的總章程，是國家的根本大法，它規定了國家和社會最基本的原則與制度，一切法律、法規都不能與它相抵觸，一切國家機關、武裝力量、政黨、團體和企事業單位都必須遵守憲法，任何人都不得有超越憲法的特權。其次，把憲法作為學校的必修課，作為黨員學習和干部培訓的不可缺少的內容，在青少年中進行憲法教育，在黨員干部中進行憲法補課；黨和國家所有的宣傳、新聞部門和各種媒體都要把宣傳憲法作為自己的重要職責，反復宣傳，使憲法觀念在整個社會中扎根并深入人心。再次，培養國民的憲法和憲政意識，需要各類、各級組織協力推進，否則也是不能奏效的。榜樣的力量是無窮的，組織的力量也是無窮的。憲法的制定靠組織，憲法和憲政的宣傳貫徹還是要靠組織。這是中國近代以來憲政運動的經驗和教訓。最后，培養國民的憲法和憲政意識，各級領導干部要身體力行，起帶頭作用。領導干部的身體力行和以身作則，一是可以潛移默化，二是可以高屋建瓴，帶動全社會，影響所有國民。華盛頓作為美國獨立戰爭總司令和連任兩屆的美國總統，決不連任第三屆總統的范例，已名垂憲法和憲政史，使憲法和憲政意識深深扎根于美國社會，也成為世界憲政運動的榜樣。這是培養一國國民憲法和憲政意識的關鍵所在。
　　
　　（三）完善選舉制度，實行競選
　　
　　改革開放20多年來，人大代表的選舉進行了三項改革，一是將直接選舉人大代表的范圍由鄉鎮擴大到縣市，擴大了選民直接參與政治生活的權利；二是實行人大代表的差額選舉，體現了擇優和民主的原則；三是實行選民或者代表聯名推薦候選人，與主席團提名的候選人具有同等效力。
　　經過改革和發展，中國人大代表的選舉制度和選舉方式得到改善。人大代表選舉制度的改革和完善，是人大制度改革和發展的基礎。人大制度要與憲政制度接軌，人大代表選舉制度的改善和完善至關重要，因為它能夠提高人大制度的民主化水平。這種民主化水平不僅是人大制度改革和發展的基礎，也能為人大制度的改革和發展提供動力。
　　伴隨著中國的政治、經濟、文化的不斷發展，國民的民主意識和法制觀念的不斷增強，將會進一步擴大直接選舉人大代表的范圍，進一步完善差額選舉，進一步改進候選人的提名方式和介紹辦法，進一步完善選舉程序。選舉制度從實體到程序，從民主的范圍到民主的各個環節，將會逐步走向平等、公開、直接和有序競爭。特別是競爭選舉，將會得到逐步普及，為人大制度的改革和發展提供更加強勁的動力。
　　民主的選舉制度必須有競爭，無競爭的選舉，不是真正的選舉，不能真正表達民意。競爭則有動力和活力，不競爭則沒有動力和活力。中國現在一些部門是壟斷的，沒有競爭，所以沒有活力。但中國的經濟領域，由于引入競爭機制，市場經濟蓬勃發展。市場需要競爭，沒有競爭則沒有市場。民主政治也需要競爭。中國農村的村民委員會早已實行競爭性的選舉，很多地方實行“海選”，大海撈針似的選舉村民委員會組成人員，競爭相當激烈。競選的結果，農村的社會和經濟有了很大的發展，政治上總的來說也是穩定的。這種競爭的做法正在向城鎮居民委員會、城市社區發展。這就是說，競爭性的選舉在中國已經形成一定的規模，有了一定基礎。中國最基層的縣鄉人大代表為什么不可以通過競選產生呢？差額選舉具備了競爭的因素，但這還不夠，還要逐步放開，在有條件的地方實行競選，這樣產生出來的代表具有民意的基礎，能夠代表一定階層和一部分民眾的利益。政府官員的產生也可以在基層進行試點，通過競選產生。總之，中國選舉制度的改革和完善，重點是實行競選。
　　理順黨的領導和人大權力的關系，培養憲法至上觀念和憲政意識，完善選舉制度并實行競選，這三項工作是為人大制度與憲政接軌而理順關系，打好基礎，提供動力。這三項工作因為其重要，非做不可，所以作為重點工作應優先推出。至于保障公民權利、建設有限政府、實行司法審查三項工作也很重要，而且業已開始并且已經取得了一定的進步，但工作有先有后，有難有易，需要逐步展開。這六項工作做好之時，就是中國人民代表大會制度與憲政接軌之日。到那時，中國的憲政架構和民主政治就會水到渠成。
　　
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