就人大代表專職化問題的反思

　　現階段，人大代表專職化面臨多重現實困難，全面推開并不現實。可以借鑒和汲取代表專職化的優勢，對現行人代會制度進行改進，如推進人大常委會組成人員的專職化，完善人大代表的選舉制度。
　　
　　隨著政治體制改革以及憲政建設日益進入人們的視野，人代會制度的改革和發展走向理所當然地成為理論界及實務界關注的焦點。其中，人大代表專職化問題成為熱烈的討論話題之一，學界在某種程度上達成人大代表專職化是人代會制度發展方向的共識[1]。筆者認為，人大代表專職化是一項復雜的系統工程，涉及我國根本政治制度建構的重大調整，在目前全面實現條件并不成熟。人大制度的健全和完善是個漸進的過程，現階段我們可以借鑒和汲取代表專職化的優勢，在人代會制度的現行整體框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施，積極穩妥地推進人代會制度建設。
　　
　　一、人大代表專職化實現的困難分析
　　
　　人大代表專職化提出的緣起是基于現行代表兼職制度下，代表存在本職工作與兼職代表工作之間的矛盾，表現為履職熱情不夠高，活動層次不夠高，行使職權不夠充分[2]。代表專職化作為有益于解決上述矛盾的一項制度設計，有助于實現代表專業化[3]，使代表可以把議政作為自己的職業，有充分的時間和精力去聽取民情，反映民意，審議法案[4]。然而，任何一項制度設計的有效及可行不能僅憑紙面上的完善論證，還得取決于實施地域的具體情況和時機把握。就現階段而言，人大代表專職化面臨以下現實困難：
　　一是財政保障不堪重負。我國目前共有近3000名全國人大代表和320萬名地方各級人大代表[5]，這么龐大的代表數量在全世界各國議會議員總數的橫向比較中可能是最高的。如果全部實現專職化，其工資、福利、辦公經費以及辦公用品、場所等配套性支出將是一筆巨額的費用，在目前我國官民比已近1：28[6]，很多地方財政已陷入“吃飯財政”困境的背景下，無疑是雪上加霜，不堪重負。
　　二是出口機制有待建立。鑒于人大代表經選舉產生，如果專職代表在換屆選舉時落選，如何解決其日后的工作和生計，恐怕是個問題。但是，如果不建立代表的退職保障機制，又不免讓在職代表時刻擔心今后的出路問題而不能專注于崗位工作，甚至有利用在位職權謀劃今后退路之虞。
　　三是相關法律亟須修改。人代會制度是我國的根本政治制度，其在國家根本大法——憲法中是有明確規定的。如果全體代表實行專職化，必然涉及對人代會相關的，包括憲法、組織法、代表法等眾多法律的修改，需要通過一系列的法律修訂程序，非常耗時且費力。
　　如果說以上幾點是代表專職化面臨的首當其沖的、比較顯而易見的、更多是技術或操作層面上的問題，那么，從深層考慮，人大代表專職化也面臨理論或理念上的難點。人大代表專職化顯然會帶來人大工作方式和制度的變革，如現行的人代會的長度和頻率要增加，人大監督工作力度增強等，總體來看，人大的權力行使會得到很大的強化。與此同時，就會凸現如何確保人大權力行使與堅持黨的領導，與政府行政權和法院、檢察院等司法機關司法權行使保持和諧統一的問題。
　　首先，人大監督與“一府兩院”權力行使的關系協調問題。根據憲法和組織法的規定，人大是國家權力機關，行政、司法機關由人大產生，對人大負責。人大對于“一府兩院”的工作進行監督。由此，就產生人大監督行政、司法把握好“度”的問題，要做到監督到位，而又不越權，不越位。由于現行法律就人大對“一府兩院”的監督規定較為原則，缺乏操作上的及程序上的細化規范，各地人大對于監督方式也處于不斷探索之中。有些方法引起實務界和理論界專家學者的不同意見，如近年來人大監督司法的“個案監督”方式就引起很大爭議[7]。可以想見的是，在人大代表專職化后，隨著人大監督力量的增強和監督形式的不斷創新，此類爭議會不斷增多。
　　其次，人大與黨的領導保持和諧統一的問題。中國共產黨是我國社會主義建設的領導核心。過去相當長一段時間內的實踐是，共產黨習慣于通過發布黨內文件，要求各級黨政機關直接貫徹黨的會議決議、決定和指示，習慣于以政策代表法律，導致人大的實際地位與理論地位、人大實際行使的權力與憲法賦予的權力之間存在較大差距[8]。所謂“黨委揮手、政府動手、人大舉手”，“黨委編戲、政府演戲、人大看戲”等。應該說，即便現在這種情況仍然沒能完全扭轉。在人大代表全部專職化、人大權力進一步“剛化”的情況下，如何把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，規范黨委與人大的關系，是一個很需要政治智慧的問題。只有人大的法律定位能夠真正到位，人大法定職權的運作和實現機制能夠進一步理順和完善，人大代表才有充分發揮才能的政治平臺和空間，這是實行代表專職化的最重要的前提。否則，代表是否專職的實質性意義并不大。
　　
　　二、人大代表專職化啟示下的人代會制度完善探索
　　
　　如果說，解決人大代表專職化在操作層面上的困難已屬不易，要解決理論和理念上的問題，并設計完善的實現機制更是需要長時間的深思熟慮和準備。在目前背景下，代表專職化全面鋪開并不現實。但是，我們可以借鑒和吸收代表專職化的優勢來對現行人代會制度進行改革和完善，先行探索開展以下工作：
　　（一）逐步推進人大常委會組成人員的專職化。雖然我國相關法律規定，常委會組成人員不得兼任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，但是，并沒有限制常委會組成人員的其他兼職。因此，目前很多常委會組成人員仍然是兼職的。當我們在考慮全體代表專職化的時候，目前可行的更有必要的是常委會組成人員的專職化，以增強常委會的工作力量。
　　（二）進一步完善人大代表的選舉制度。在目前人大代表的構成中，有幾個較突出的問題：首先，黨政機關領導人比例過高。這部分代表平時忙于本職工作，很難保證執行代表職務所需的時間和精力；而且，人大對其所任職的司法、行政機關的監督，使其既是監督者組成人員，又是被監督者，在身份上存在“悖論”。其次，在人大代表的整體構成中，年青代表、女性代表和非黨代表比例偏低。再次，相當部分的人大代表缺乏履行代表職責應有的政治文化素質和參政議政能力，難以適應當前對代表立法和監督工作專業性、科學性的要求。因此，選舉制度的改革方向是適當減少黨政機關領導人的代表比例，優化代表在年齡、性別、黨派等方面的構成，適當增加來自基層的、從事法律工作的和新社會階層方面的代表，更好地體現人大代表的廣泛性和代表性。就選擇程序而言，要適當放寬代表候選人提名限制，提高選舉的競爭性和公開性，積極探索在差額選舉的條件下堅持黨管干部原則、充分發揚民主的具體方式，落實選舉人的知情權、參與權、選擇權和監督權，讓更多高素質的候選人能夠脫穎而出，成為人大代表。
　　（三）適當削減現有人大代表的數量規模。按照國外的普遍做法，人口較多的國家或較大的國家議員人數一般在500～1000名之間，其他國家議員人數在100～500名之間[9]。適當減少我國的人大代表數量，不但便于人大開會議事，提高人大的工作效率，而且還有利于培養和造就一大批具有高度政治責任感和出色人大工作能力的代表，為代表專職化的發展奠定堅實的人員基礎。
　　（四）建立健全人大代表履職監督機制。目前憲法、代表法等規定“人大代表受原選舉單位或選民監督”，但是并沒有規定相應的監督約束機制，對“無為”、“不為”代表缺乏剛性監督措施，也沒有建立代表屆中辭職制度，代表“出口”不暢[10]。目前各地人大為了彌補上述不足，已經相繼探索開展人大代表述職評議活動。這項活動的開展，使人大代表的履職情況能夠受到選舉單位和選民的監督，提高了人大代表工作的公開性和透明度，是促進代表提高代表意識，增強履職觀念，加強與群眾和原選舉單位聯系，從而更好參政議政的有益嘗試。當然，該項制度尚需要在實踐中進一步規范和完善。
　　
　　三、結語
　　
　　古人云：“不積跬步，無以致千里；不積小流，無以成江河。”在堅持和完善人民代表大會制度，推進我國民主法治建設的漫漫長途中，我們惟有耐心、細心、穩妥地逐步推進改革。在目前人大代表專職化條件尚不成熟的情況下，借鑒和汲取專職化優勢，積極探索完善現行人代會制度的方式和途徑，是更為可行的一種選擇。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]李鳳軍、王鳳英:《人大代表的專職化及其法律意義》，《宜賓學院學報》2004年第3期；何兵:《人大代表必須職業化》，2003年4月24日《法制日報》第8版；金艷:《試論人大代表專職化與完善我國的人民代表大會制度》，《理論研究》2004年第6期；賀衛方:《人大代表職業化是一個良好開端》，《領導決策信息》2003年第8期等。
　　[2]張克強、劉序國、向秀亮、田必耀:《代表擔起你的責任來》，2001年10月3日《人民日報》第12版。
　　[3][6]郝鐵川:《人大代表專職化是一個漸進過程》，載《人大研究》2003年第6期。
　　[4]李鳳軍、王鳳英：《人大代表的專職化及其法律意義》，載《宜賓學院學報》2004年第3期。
　　[5]劉慶武:《人大制度的反思》，載《中共青島市委黨校、青島行政學院學報》2003年第4期。
　　[7][9]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月版，第403、106頁。
　　[8]丁建軍：《構建新型黨政關系的幾點思考》，載《人大研究》2005年第2期。
　　[10]張仕俠：《代表作用缺失及原因淺析》，載《人大研究》2005年第2期。
　　（作者單位：上海市人大常委會人事代表工委）