專職代表及其優(yōu)勢(shì)

　　專職代表制的實(shí)施將使延長(zhǎng)人大會(huì)期、精簡(jiǎn)代表數(shù)量成為可能，促使人大代表能全身心地投入到代表工作中。同時(shí)，專職代表制的實(shí)施有利于將一批職業(yè)的管理家、政治活動(dòng)家吸引到人大代表中來，實(shí)現(xiàn)人大代表由“先進(jìn)勞模型”向“政治科學(xué)型”的轉(zhuǎn)變，使人大代表身份實(shí)質(zhì)化，從而增強(qiáng)人大代表的履職能力，全面提高人大的決策水平。
　　
　　專職代表制是指代議機(jī)關(guān)中的代表不兼任其他職務(wù)，而以代表職務(wù)作為其本職工作，享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度，是與兼職代表制相對(duì)而言的一種代表制。在專職代表制下，代表一般不得兼其他職務(wù)，代表工作是代表的首要工作和主要職責(zé)，是其收入的主要來源。與此相對(duì)應(yīng)，專職代表制下代表的工作量要比兼職代表制下的代表大許多，并且要求專職代表具備較高的專業(yè)素質(zhì)。
　　作為代表制的一種主要類型的專職代表制，是在代表制產(chǎn)生并發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的，最早產(chǎn)生于英國(guó)。英國(guó)議會(huì)有“議會(huì)之母”之稱，它以1265年召集的“模范議會(huì)”為開端。1689年英國(guó)“光榮革命”勝利后，英國(guó)議會(huì)由封建等級(jí)代表會(huì)議和英王的咨政機(jī)構(gòu)變成了國(guó)家政治制度的重要組成部分，議會(huì)的性質(zhì)和代表的構(gòu)成，發(fā)生了根本性的變化。為了保證議員的工作時(shí)間以及解決由于部分議員在政府中擔(dān)任公職造成的政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部的矛盾，英國(guó)議會(huì)于18世紀(jì)初對(duì)議員兼任行政官職作了限制，這可以說是專職代表制的肇始。后來，伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利和代議制度在大多數(shù)資本主義國(guó)家的建立，專職代表制逐漸為各國(guó)所采用。當(dāng)代，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，議會(huì)（國(guó)會(huì)）的職能趨向復(fù)雜化和專業(yè)化，專職代表制已為大多數(shù)實(shí)行代議制的國(guó)家所采用，同時(shí)對(duì)專職的規(guī)定更加嚴(yán)格，幾乎都用憲法和專門法律規(guī)定議員或代表在當(dāng)選期間不得擔(dān)任其他公職甚至企業(yè)的職務(wù)。
　　過去有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：專職代表制是資本主義議會(huì)的“專利”，社會(huì)主義代議制只能采用兼職代表制，甚至把實(shí)行兼職代表制還是專職代表制作為區(qū)分社會(huì)主義代議制民主和資本主義議會(huì)民主甚至政權(quán)性質(zhì)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是片面的、無根據(jù)的。社會(huì)主義國(guó)家之所以普遍采用兼職代表制，究其原因，可以看到濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩和嚴(yán)重的針鋒相對(duì)心理。既然社會(huì)主義國(guó)家也實(shí)行代表制，那么作為代表制發(fā)展到一定階段產(chǎn)物的專職代表制也應(yīng)是社會(huì)主義代表制不可缺少的一種類型，而不應(yīng)僅是資本主義代表制的專利。實(shí)際上，在實(shí)行兼職代表制的社會(huì)主義國(guó)家也并沒有完全排除專職代表制。如世界上第一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)——巴黎公社就作出了“公社委員不得兼任其他任何有報(bào)酬的職務(wù)，即使兼職也不得兼薪”的規(guī)定。再如我國(guó)，雖然人民代表大會(huì)制度實(shí)行兼職代表制，但在實(shí)踐中并沒有完全排除專職代表制，在各級(jí)人大尤其是全國(guó)和各省（直轄市、自治區(qū)）人大常委會(huì)中不乏專職代表的身影。我國(guó)人大代表中的專職代表制在人民代表大會(huì)制度建立之初便出現(xiàn)了。1954年的一屆全國(guó)人大就設(shè)立了由79人組成的常委會(huì)，并由憲法規(guī)定：人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，否則辭去人大常委會(huì)組成人員的職務(wù)。這一措施使人大常委會(huì)組成人員趨向?qū)Ｂ毣ｋS著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善，專職代表制的實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，在1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過地方組織法和對(duì)憲法進(jìn)行修改后，縣及縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)陸續(xù)建立，同時(shí)新的憲法也明確規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任“一府兩院”的職務(wù)。在1982年12月五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過新憲法和全國(guó)人大組織法并對(duì)地方組織法進(jìn)行修改后，專職代表制得到了進(jìn)一步的發(fā)展。全國(guó)和各省（直轄市、自治區(qū)）人大下轄的各專門委員會(huì)，不僅數(shù)量急劇增加（如全國(guó)人大常設(shè)委員會(huì)由2個(gè)增加到9個(gè)），許多委員都是專職代表。從人民代表大會(huì)制度50年的發(fā)展歷程看，雖然專職代表制的實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大，專職代表所占比例逐步提高，但占大多數(shù)的人大代表仍采用兼職的形式。
　　專職代表制的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，專職代表制符合我國(guó)憲法精神，更能保障人大代表行使職權(quán)。我國(guó)憲法第七十二條至第七十八條詳細(xì)規(guī)定了全國(guó)人大代表的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定了相應(yīng)的保障。由此看來，人大代表是具有相應(yīng)的職務(wù)，享有職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任的。專職代表制的實(shí)施將使人大代表從原來的工作崗位上解脫出來，不再受兼職時(shí)繁瑣的事務(wù)性工作困擾，使代表工作成為其本職工作，而不像兼職代表制下的人大代表那樣將主要精力和時(shí)間放在自己的本職工作上而將代表工作放在第二位，因而有足夠的時(shí)間和精力全力以赴地投入到代表工作中，使其職務(wù)不至于流于形式。同時(shí)，由于給予人大代表必要的薪俸保障和福利待遇，使得人大代表能夠正常行使職權(quán)而不像兼職時(shí)那樣當(dāng)自己的本職工作與代表工作發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)因擔(dān)心本職工作遭受損失而只好犧牲代表工作。畢竟，兼職代表制下人大代表的代表工作只是一種暫時(shí)性的工作，并非其謀生的手段。另外，專職代表制下的人大代表已成為一個(gè)專門的職業(yè)，為保證不“失業(yè)”，專職代表必將盡心盡責(zé)地干好代表本職工作。因此，專職代表制能夠保證代表的工作符合其職務(wù)的要求，能夠保障其職權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。
　　第二，專職代表制有利于提高代表整體素質(zhì)，強(qiáng)化人大職權(quán)。代表素質(zhì)是代表能夠表達(dá)民意、履行職責(zé)的前提條件，沒有較高的代表素質(zhì)，代表職能的發(fā)揮就要“打折”。一方面，專職代表制的實(shí)施，有利于提高代表的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。專職代表制下的人大代表深知自己所肩負(fù)的神圣使命，深知要完成好這一艱巨而又光榮的任務(wù)，必須提高自身的總體素質(zhì)，因而會(huì)倍加努力地學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)和各種專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感和壓力感。而且專職代表制的實(shí)施能夠保證代表有充分的時(shí)間和精力去提高自身履行代表職責(zé)的能力和素質(zhì)。另一方面，人大代表整體素質(zhì)的提高，必將有利于其更好地代表、維護(hù)人民的利益。專職代表綜合素質(zhì)提高后，其對(duì)“一府兩院”的具體決策有了進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督、深入監(jiān)督的可能性。 “一府兩院”的工作人員具有較高的業(yè)務(wù)和法律水平，并且其工作運(yùn)轉(zhuǎn)也是系統(tǒng)化和規(guī)范化的，因此只有代表具有比之更高的決策能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)才能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。顯然，這需要一支有針對(duì)性的、綜合素質(zhì)高的、職業(yè)化的專職代表隊(duì)伍。同時(shí)，專職代表制的實(shí)施既可以有效防止代表利用其身份為個(gè)人或某個(gè)集團(tuán)牟取私利，又有助于解決目前因“一府兩院”的工作人員兼任人大代表所造成的人大監(jiān)督權(quán)有時(shí)陷入矛盾的問題，從而更好地開展人大監(jiān)督工作。專職代表制使人大代表成為一種固定的職業(yè)，代表人民行使職權(quán)成為其惟一目標(biāo)，沒有了丟掉本職工作的顧慮，使其義無反顧地投入到對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督中去。為保證不“失業(yè)”，代表必然在其職權(quán)范圍內(nèi)做出最大的政治努力，其將更多地關(guān)注選民的要求，選民也必然對(duì)代表的一舉一動(dòng)加以關(guān)注。這實(shí)際上是將代表放到了一個(gè)沒有退路、毫無顧忌的位置，他們必須去監(jiān)督“一府兩院”，否則選民不答應(yīng)，自己也要丟飯碗。另外，專職代表制的實(shí)施使代表擁有足夠的資源去了解社情民意，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，提高參政議政的針對(duì)性和履職效率，改變“舉手代表”和“表決器代表”的形象，保障代表工作的連續(xù)性，提高人大的工作質(zhì)量，從而提高人大的地位，使其成為充滿生機(jī)和活力的新型代議機(jī)關(guān)，在規(guī)則上名副其實(shí)地成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。
　　第三，專職代表制有利于克服人民代表大會(huì)制度自身組織結(jié)構(gòu)的不足，使代表身份實(shí)質(zhì)化。人民代表大會(huì)制度自1954年建立以來，不斷發(fā)展完善，組織結(jié)構(gòu)雖已日趨成熟，但綜合分析，仍存在一些不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是會(huì)期過短。全國(guó)人大一般每年舉行一次會(huì)議，每次15天左右；全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般每年舉行6次，每次4天左右，兩者加在一起全年也不到40天。由于會(huì)期短，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，相當(dāng)一部分代表沒有足夠精力去調(diào)查研究，在尚不“知政”的情況下而倉促參與“議政”，甚至對(duì)法律或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，限制了人大職能的充分發(fā)揮，導(dǎo)致議政效率的低下和“高度虛幻一致”之下的不真實(shí)民主。要讓人大會(huì)議能充裕、審慎、科學(xué)地討論決定問題，提出富于建設(shè)性和創(chuàng)造性的意見，措施之一就是要延長(zhǎng)會(huì)期，但由于人大代表大多是兼職的，這就決定了人大會(huì)期不能太長(zhǎng)。二是代表數(shù)量過多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)地方各級(jí)人大代表320多萬人，其中全國(guó)人大代表近3000人，是一些國(guó)家議員總數(shù)的數(shù)倍。代