網絡環境下政策制定與公民參與分析及對策

　　一、政策制定與公民參與的現狀分析
　　
　　政策制定是指公共組織特別是政府針對有關重要的政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標，擬訂、評估和選擇有關政策方案并最終擇定的過程。隨著社會進步、經濟發展、公民素質的提高和民主進程的加快，公民參與在政策制定中的作用愈來愈大。在網絡化時代，網絡將成為公民參與政策制定的重要渠道。網絡環境下的公民參與政策制定是指公民借助網絡表達自己的政治意愿，參與政策制定的一種政治行為。
　　公民參與政策制定是衡量現代社會民主化程度和水平的一項重要指標，公民參與的擴大是政治發展的重要目標之一。從總體上看，黨的十一屆三中全會以來，伴隨著我國社會政治經濟的發展，公民參與政策制定也進入了新的發展時期，從而推動了人民民主權利的發展，推進了經濟建設和社會發展。但在公民參與的擴大和發展中，仍然存在著一些不可忽視的矛盾和問題，阻礙公民參與政策制定的過程。
　　
　　1．公民民主意識和參與意識不高
　　公民參與政策制定的進一步發展，受到公民民主意識和參與意識的制約，歸根到底受到文化的制約。我國公民的整體文化素質比較低，文盲占世界文盲總數的四分之一，這是不可忽視的問題。而“法盲”與“文盲”關系密切，政治觀念、法制觀念與人們的文化素質有關。在現實政治生活中，公民參與政治的能力低，同文化素質太低有關。從理論上講，政治意識、法律意識從來不是孤立發展的，作為同屬于政治文明、精神文明的組成部分，它直接受到文化素質、文化水平的制約和影響。
　　
　　2．公民參與政策制定的途徑不暢
　　當前，我國社會的權力結構基本上是一種金字塔式的集權結構。管理機構和人員的規模是上層小下層大，形成一個金字塔型；管理權力是上層大下層小，形成倒金字塔型。下層眾多的管理機構和人員隸屬上層少量的管理機構和人員，管理信息由底層自下到上層層上報，管理權力由上層自上而下層層貫徹執行。這樣就導致政策傳播的路徑繁瑣，降低了信息傳播的速度，擴大了信息失真的程度。由此可見，中央政府的政令不能夠暢通無阻地抵達權力底層，基層的反饋也不能迅速地向上傳遞，很大程度上無法保障公眾的反饋、人民的意志等相關信息不受截留和扭曲。
　　
　　3．基層黨和政府的決策機制不夠完善
　　改革和完善決策機制是政治體制改革的一項重要任務，它的目標是進一步完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策的科學化、民主化。我們應該看到，改革開放以來，我們在決策的科學化和民主化方面進步明顯，重大決策是從實際出發的，黨和政府的各項政策和各項決議普遍得到人民群眾的擁護和支持。但決策方面仍然存在一些問題。一些地方的領導忽視人民群眾行使決策參與的民主權利，固守“自以為是”的舊觀念和“我令你行”的舊習慣，不了解民情，不調查研究，胡亂指揮；一些地方由于權力過分集中，有的領導干部缺乏現代行政管理所需要的知識和技術，不搞調查研究，往往在沒有充分論證的基礎上就由個人說了算，導致決策失誤或導致錯誤的決策遲遲得不到糾正，從而也影響公民參與政策制定。
　　
　　二、網絡：公民參與政策制定的橋梁
　　
　　網絡作為人類進入信息時代的一種標志性信息傳播方式，促進了人類社會的信息交流。政府信息化滿足了公眾的知情權和參與權。傳播學者們曾科學地預見，信息時代將是參與式民主的時代。當前網絡的普及與發展開辟了民主參與的廣闊空間。網絡使人們可以擺脫地域疆界的限制，自由地表達自己的意見和利益要求。“在線參與”將成為網絡時代政治活動的主要方式之一。網絡的開放性使得政府部門的信息共享成為可能。公眾通過網絡，可以掌握政府各方面的信息，參與政策的制定，實現與行政系統的互動和溝通。
　　
　　1．網絡增強公民的民主意識和參與意識
　　隨著經濟的發展和社會的進步，公民文化素質不斷提高，公民的民主意識在逐漸增強。公民有意愿和能力爭取民主權利，參與國家管理和社會活動，從被動參與走向主動參與。而網絡在社會各領域的廣泛滲透和應用恰恰適應了民主政治發展的需要，為公民參與民主政治生活提供了現實可能性。網絡與其他傳播媒介的一個主要區別在于傳播權力的普及。一般來說，報紙、廣播、電視等大眾傳媒為社會權力系統所控制，而社會主流文化形態往往反映的是某種占據統治地位的思想觀念，與主流社會不同的思想觀念很難得到表達。網絡就像沒有守門人的論壇，被稱之為“自由的信息公社。”除了網絡之外，世界上再沒有一種傳播方式能使眾多人口可以如此自由地交換思想。在網絡上，任何人都可以自由地交換各自的信息、知識和經驗，獨立地發表和傳播自己的言論。這種互動行為強化了網上公民的自主性，而自主性又直接影響到公民的政治功效感，使自己感到在政治方面是可以作為的，從而增強了公民參與的動力。
　　
　　2．網絡為公民參與政策制定提供先進的技術手段
　　傳播學的著名學者馬歇爾·麥克盧漢面對上個世紀60年代大規模發展的電視就曾經預言，“隨著信息運動的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治。”而網絡作為現代政治參與手段無疑更具威力，當電腦被廣泛應用于政治參與后，它必然推動公民與政府官員的直接對話，提高民意在政府運作中的分量，從而在很大程度上改變未來政治參與的結構與模式。首先，通過電子選舉、電子投票、電子民意調查等形式，有關信息可以馬上反饋到政府有關部門，政府也能提供相關信息滿足公眾的查詢。其次，政府還可以產生一些新的行政程序，例如允許人民在重要議題上參與電子聽證會，借助電子民意調查了解大眾觀點，來贏得公眾的支持和認同。這樣，公民參與政策制定變得十分便捷，人們足不出戶，在家里按幾個鍵，便可以發表對政府政策制定的看法。同時，隨著計算機科學的不斷發展，家用電腦會由于價格的不斷下降而普及社會大眾，公民參與的成本也將大幅度降低。網絡改善了公民參與政策制定的技術手段，將成為進行政治對話的主要途徑。
　　
　　3．網絡推動政府與公民的直接互動
　　網絡的各個終端用戶都可以發展成為政策制定的信息源，任何用戶的意愿、要求可以隨時在網絡上發送。“在大眾傳播史上，你將第一次體驗不必是有大資本的個人就能接觸到廣大的視聽群，網絡把所有人都變成了出版發行人。這是革命性的轉變。”當政府以電子方式廣泛而深入地伸向機構、公眾和所有服務對象時，相關的服務對象也能以電子方式方便而直接地伸向政府內部。這樣，實現了傳播中最為實質的傳播者與受眾之間的直接互動，大大地提高了政策制定和傳播的民主化程度。公民將以極大的熱情介入“數字化政治行為”中，從而形成良性互動，良性互動的結果是公民的信息反饋速度以及政府對問題的回應速度都大大加快。
　　可見，網絡架起政府與公民之間相互溝通和對話的電子橋梁，推動了公民與政府官員直接對話。一方面，借助于網絡，公民可即時表達意見，增強對政府決策的影響力；另一方面，政府能更廣泛地了解公民的意見，有利于集思廣益，做到決策的民主化、科學化。目前，世界各國都在積極倡導信息高速公路建設，構建電子政府，建立更加開放型的民主。在這方面，我國也很注意采用現代信息技術與公民溝通，擴大公民參與。
　　
　　三、網絡環境下公民參與政策制定的途徑
　　
　　1．提高政府和公民的網絡素質
　　提高政府的網絡素質，應用網絡式的思維管理網絡。政策制定者必須具有強烈的網絡信息意識和系統觀念，在政策制定過程中自始至終地重視網絡系統的作用，保證其地位和職能的相對獨立性，切忌根據自己的個人意圖甚至好惡來干預網絡系統的正常工作。政策制定者只有善于通過網絡系統占有和利用足夠、及時、準確和適用的有效信息，才能制定正確的政策，并通過網絡隨時了解政策執行過程中出現的各種情況和問題以及實際達到的政策效果，以便隨時加以修正或完善。在政策分析中，應注意以下信息：(1)與政策現實相關的信息；(2)與政策未來相關的信息；(3)與政策實施相關的信息； (4)與政策結果相關的信息，主要是政策實施前的假設結果與實際結果相比較的信息；(5)與政策體系相關的信息，主要是政策的制定者與參與者在政策環境方面的信息。這要求政策分析人員改變觀念，對政策運行加以綜合考慮。同時這也應成為決策者政策制定水平的重要標志之一。
　　
　　提高公民的網絡素質，首先應培養公民的網絡道德。公民的網絡行為必須服從于網絡社會的整體利益，不得損害整個網絡社會的整體利益。網絡社會決策必須以服務于社會一切成員為最終目的，不應以經濟、文化、政治和意識形態等方面的差異為借口把網絡建設成僅僅滿足社會一部分人需要的工具，并使這部分人成為網絡社會新的統治者和社會資源占有者。其次，應大力加強公民的網絡知識教育，使公民了解網絡的基本發展概況、體系架構和工作原理，從而使廣大公民在信息社會中有“發言權”，積極參與和監督政府政策的制定和執行。
　　
　　2．建立現代化的政策信息網絡系統
　　掌握最全面準確的信息是各級政府決策避免失誤的基礎。信息情報量的大小、正確與否直接影響到決策質量。要想在政府決策上不失誤，必須有豐富可靠的情報來源、迅速的情報傳遞、準確的情報研究，沒有一大批定量的數據就不可能為政府決策作出定性分析。因此，資料必須完整、可靠，并作系統分析。對一些不確切的問題或疑難問題應在召集專家及有關人員會診后，作出定性分析和概率估計。同時，建立現代化的政策信息網絡系統，應包括：(1)專門化的信息機構和專業化的信息隊伍，以提高信息工作人員的專業知識和專業技能，充分發揮信息機構在政策制定中的職能作用；(2)現代化的信息工具，即以電子計算機和現代化通訊設備相結合，形成網絡系統和電子計算機系統；(3)網絡化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達、縱橫交錯的信息網絡，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質保障和技術條件。
　　
　　3．建設開放性的政策制定網絡系統
　　政策系統特別是政策制定系統應該是面向社會的開放性系統，決不能與社會環境隔絕開來，因為它作為政府的組成部分，只是社會環境大系統中的一個子系統，它必然受制于、依賴于社會環境，它的生存和發展必須適應社會環境及其變化，同時決策中樞系統也通過制定政策以及控制政策的實施對社會環境施加影響。政策系統正是在與社會環境的雙向作用和相互影響中達到動態平衡，政策系統乃至整個政治系統因此得以生生不息。可見，政策制定系統決不能把自己與社會環境隔絕開來，而應成為一個開放性的系統，這對維持系統的穩定和發展是至關重要的。因此，政府的領導決策活動原則上應向社會公開，不僅讓政策內部下級執行組織而且也應該讓社會公眾了解領導者的決策過程，主動接受社會的監督。只有這樣，才能廣開信息來源，及時廣泛地收集來自社會各方面的意見和要求，以此作為政策制定的依據，并據此預測某項政策實施的可行性和政策運行過程中可能遇到的各種問題。否則，不僅政策在一開始制定就是錯誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會因在執行過程中受阻而未達到政策目標，與預期的政策效果相差甚遠、甚至背道而馳。
　　
　　4．加強網絡參政的法制建設
　　網絡的發展給公民參與政策制定提供了可能，但是如何保障公民利用網絡參與政策制定的自由和平等權利？最好的辦法就是立法。例如美國政府頒布的《網絡信息公平使用法》規定：每一個公民都有權免費獲得政府公布的任何信息，政府有義務為此提供網絡支持；關于網上知識產權和隱私權保護等網上通信安全、數字簽名問題和加密技術問題；還有關于網上道德及貿易等內容。通過法律將公民的自由和平等權利以法律條文的形式固定下來，使其得到保障。使公民能夠也敢于參與政治、愿意參與政治。受過去我國傳統政治環境的影響，公民參與政治生活多局限在一定的范圍，即使公民主觀上愿意，也會有一定的心理壓力。與此同時，因為少數人的主觀臆斷，普通公民的政治參與行為也要承擔一定的風險。因此，需要以法律的形式來解決此類問題。立法的建設在保證公民平等、自由地參與政策制定的權利的同時，也會對信息霸權和技術官僚起到一定的約束作用，使他們不敢利用自己的技術優勢干擾和阻礙正常的公民參與行為，這對保證民主、提高公民參與意識都是一種促進。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社1993年版，第209～210頁。
　　[2] 馬剛：《網絡管理:管理科學的偉大革命》，《技術經濟與管理研究》2001年第1期，第79～80頁。
　　[3] 馬歇爾·麥克盧漢：《人的延伸——媒介通論》，四川人民出版社1992年版，第234頁。
　　[4]【美】弗雷德·J·格林斯坦等著：《政治科學大全》，上海譯文出版社1995年版，第189頁。
　　[5]吳堅：《網絡化環境下的行政溝通》，《揚州大學學報(人文社會科學版)》2001年第5期，第60頁。
　　[6]童星：《網絡社會及其對經典社會理論的挑戰》，《南京大學學報》2001年第5期，第97～98頁。
　　（作者分別系：燕山大學文法學院教授；燕山大學法學碩士研究生）