論國家審計職能和作用

　　【摘要】筆者認為，國家審計不僅是民主與法治的產物，而且也是推動民主與法治的工具。它是在法律框架下對政府及公營事業運轉的成果和效益進行檢查和評價的一項專業活動。國家審計不僅有審計監督和評價職能，而且還有司法和民主職能。同樣，國家審計作用不僅表現在再監督上，而且還對國家有促進、維護、發展、和諧的作用。
　　
　　國家審計職能和作用源于國家審計的本質，是國家審計本質的表現。國家審計本質決定了國家審計職能和作用的范圍和方向。到底什么是現代國家審計？現代國家審計的本質是什么？為什么需要國家審計？我國國家審計機關已經成立了二十多年。這二十多年來，專家學者們對現代國家審計的本質一直有著不同的認識。有的說是監督，有的說是鑒證，還有的說是服務，這些都有道理，但都不夠全面。他們只是從一個側面回答了審計的一些作用和職能，并沒有深入到本質，更沒有突出現代國家審計的特點。筆者認為，現代國家審計是民主的產物，更是民主的工具。因為只有民主進步到一定程度，國家審計機關才能得到授權對政府部門和公營機構進行監督，并將其審計結果對人民公開、向人民負責。政府預算執行的審計、經濟責任審計和效益審計，就是通過政府授權，審計機關去監督檢查政府機構花納稅人的錢花得怎么樣，經濟性、效果性和效率性如何。在經濟民主的基礎上不斷完善政治民主，審計也是實現這一目標的一個重要工具。審計預算執行，就要讓人民群眾了解取之于民的財富是否用之于民；開展黨政領導干部經濟責任審計，就能讓廣大百姓知道人民的公仆是不是真正地為人22jJk0vrgchhwq66vYqOPzcqBx8A+NH794M0vnpwAlg=民履行了責任；探索效益審計，就是要讓全社會了解納稅人的錢是否管得好、花得值；審計署準備逐步實行審計公告，把審計的結果公告于社會，這不僅可以提高審計的透明度、增強公開性，更重要的是促進政府部門增強行政行為的透明度和公開性，讓人民群眾有知情權，進而用群眾的民主監督來推動政府執政為民。現代國家審計是法治的產物，更是法治的工具。因為沒有法治作保證，審計就無法履行職責。在中國，依法審計有兩層含義，第一層含義是國家審計是憲法直接規定的一項重要工作，也是憲法唯一規定要由政府總理直接領導的具體工作，這就為審計機關不受任何機構和個人干擾、獨立依法行使職權提供了法律保障；第二層含義是，實施審計工作的標準和依據也必須是法律法規，要維護法律的尊嚴。民主與法治相輔相成、密不可分，在平衡個人、團體和全體人民利益的時候，法治是最有效的手段，也是最根本的保證。國家審計機關對法治的貢獻，一是監督法律法規的執行，違法必究，維護法律的嚴肅性；二是促進法律法規的完善和發展，從代表最廣大人民群眾根本利益的角度對法律法規的建設和完善提出建議。
　　本文正是基于對國家審計本質的上述認識，來研究國家審計職能的。國家審計職能應該包括四大職能：審計監督、評價、司法和民主職能。
　　一、審計監督職能
　　這是傳統國家審計的一項基本職能。但在現代國家審計中，審計監督內容應予以調整。就財政審計監督來說，監督重點要從收入轉向支出。這個變化決不僅僅是從報表的一邊轉到另一邊，其中的內涵很豐富。在我國，國家審計開展的很多工作，非常類似于“財政監察”，審計目的是為了增加財政收入。這樣做的問題是角色錯位，把獨立的審計監督和被監督的管理行為混在一起，一方面管理職能多方行使，導致職責不明；另一方面是監督職能弱化和淡化，監督成本過高。財政審計的重點從收入轉到支出，這將是一個重大的變化。以前主要是審計納稅人有沒有依法納稅，是不是守法，對象主要是“民”，這是必要的，但僅有這一點也是不夠的?，F在審計財政支出，重點應該是各級政府部門，對象主要是“官”。審計重點從“民”到“官”，這就是民主的發展和法治的進步。就經濟責任審計來說，一類是黨政領導干部的任期經濟責任審計；另一類是國有及國有控股企業主要領導人的經濟責任審計。從文件規定來看，黨政領導干部的任期經濟責任審計主要是審計縣級及以下的黨政領導干部，但這幾年實際上發展很快，對廳局級以上干部的試點審計已經全面推開。就審計內容來看，黨政領導干部的任期經濟責任審計主要是檢查被審計的領導干部任職期間所在單位或地區的財政財務收支是否真實，有無作假行為；檢查貫徹執行國家重要經濟政策的情況；檢查有無個人違反決策程序造成重大損失的情況；檢查個人遵守有關廉政規定的情況。如果說財政財務收支審計主要涉及的是行政、事業和企業法人，那么經濟責任審計就應該毫不避諱地把我們黨和政府的高級官員納入到審計的范圍，不僅要通過我們的審計監督，來看這些“官”的業績是真是假，在相當程度上，還要看那些監管部門的監管到不到位，這項工作不僅有經濟意義，更有政治意義。
　　二、審計評價職能
　　這是現代國家審計的一項基本職能。國家審計要關注政府效率，實質就是對政府部門或公營機構開展效益審計。效益審計國外又叫績效審計，其基本合義包括經濟性、效果性和效率性三個層面，這三個方面是遞進的關系，經濟性強調的是辦事少花錢，效果性強調的是同樣的錢多辦事、辦好事，而效率性的要求最高，強調的是要少花錢同時多辦事、快辦事和辦好事，所以，關注政府效率就是指統轄政府效益審計的各個方面。開展效益審計，是全社會民主進步的客觀要求。目前，隨著市場經濟的深入，政府與社會都希望國家審計機關能夠發揮專業特長和客觀獨立的優勢，研究如何從機制上來保證有關部門和機構能夠花好納稅人的每一分錢，應該更多地關注制度建設、過程控制和結果評價，能夠提醒有關單位從根本上去完善制度、加強控制和提高效率。
　　三、審計司法職能
　　這是我們新提出的國家審計職能。這也是國家審計所獨有的職能，其他審計不可能具有這種職能。依法審計為什么具有司法職能呢？這會不會是審計“越位”？筆者認為，依法審計本身涵蓋了司法職能。但審計司法職能不同于普通意義的司法職能。誠然，審計是對第三者的獨立監督。根據不相容原則，似乎不應該具有這種職能。但是，由于國家審計監督的特殊性，它既是權力機關又是法律執行機關，邏輯地導出了具有某些司法職能?！皩嗔Φ闹萍s和監督”歷來是國家民主政治制度包括審計制度建設中頗受關注的問題。其中“如何實行權力的制約和監督”更是關鍵所在。我國國家審計的實踐表明，只有審查監督權而沒有處理權，審計的權威性和公正性大大受損，因而不能有效地實現對權力的制約和監督。提出司法職能，正是促進國家審計規范化發展的客觀需要。事實上，只要對國家審計司法職能加以正確定位，審計就不會“越位”。
　　四、審計民主職能
　　這也是我們新提出的國家審計職能。審計民主職能是審計這一學科的應有之意，只不過是學者們以前沒有發現它。既然現代國家審計的本質是維護民主和促進法治，要達到這一目的，很重要的一條途徑就是公開和透明。國家的財政資金取之于民、用之于民，人民群眾就有權利了解錢是怎么花的，花的效益如何。這本身是一種政治文明。審計機關的審計結果公告以后，社會各界都能知道國家財政收支哪些方面做得好、哪些方面還有問題。事實將證明，很多問題在全社會的監督下，一定能改得更快，解決得更好。另一方面是讓全社會來監督審計機關是不是依法辦事、客觀公正。實行審計結果公告制度，就是要把審計置于全社會的監督之下。大家對審計機關的審計內容、審計方法、審計標準、審計依據和審計結論都會一清二楚，對審計工作的水平和質量也會一目了然，這樣就可以促使審計人員不斷學習、不斷提高。
　　國家審計的作用是國家審計職能的體現，根據筆者的研究，國家審計應該有以下諸方面的作用：
　　
　?。ㄒ唬┍O督作用。國家審計監督不僅是國家經濟監督十分重要的組成部分，是專職監督機構，而且也是對其他部門監督的再監督，具有獨立的監督地位，因此，國家審計監督具有其他部門監督不可替代的作用。
　?。ǘ┲萍s作用。國家審計是對權利的一種制約機制，在經濟管理的決策、執行等環節要加強對權利的制約，需要發揮國家審計的職能作用。國家審計機關通過實行績效審計和經濟責任審計等方式，對推進民主決策、實行問責制和廉政建設發揮重要作用。
　　（三）推動財政管理。國家審計對加強財政管理具有重要的推動作用。對政府財政收支的審計一直是國家審計的重要內容，隨著我國公共財政的建立，政府財政收支審計更加重要。近幾年的審計情況表明，各級財政部門針對審計中發現的問題，結合審計意見和建議，從完善財政制度、健全預算管理體制、細化預算編制、增強預算分配的科學性和透明度等方面，提出并實施了許多建設性的改革措施。因此，審計監督已經成為深化財政體制改革，加強財政管理的重要推動力量。
　　（四）推進民主法制建設。國家審計監督對推進民主法制建設和依法行政發揮著重要的作用。審計機關通過實行審計結果公告制度，可促進政府預算執行情況公開透明，有利于加強社會公眾對政府的監督。同時，對被審計單位違法違規行為的揭露，還可促使有關部門、單位加強制度建設，堅持依法辦事。
　?。ㄎ澹┚S護國家的經濟安全。國家沒有強大的財力，就不能維持國家經濟的正常運轉，就沒有能力推動改革和開放，也就無法推動社會的向前發展。企業不賺錢、長期虧損，就會破產；政府財力不濟、長期入不敷出，就會導致政府的管治或信用危機。監督各級政府及其所屬部門的財政收支，對財政體系的審計，最終目的就是一個，從戰略和長遠的高度保證國家財政的可延續性，保證政府的持續運轉。
　?。┨岣哒\行效率。國家經濟的持續發展和社會的穩定進步，是國家和政府的工作目標，同樣也是審計機關審計評價的重要標準。經濟的發展有時更注重效率，而社會的穩定和進步有時更需要兼顧公平。審計機關應該始終關注各級政府和有關部門的政策制定和資源分配是不是始終圍繞經濟持續發展和社會穩定進步的目標，其具體行政管理過程是不是有利于這一目標的實現。
　?。ㄆ撸┯欣谏罨母锖痛龠M發展。擺正監督和服務的位置，理順局部和全局的關系，是國家審計機關始終需要重視的核心問題，也是一個審計機關在國家政治經濟生活中如何給自己定位的問題。今天的審計已經不再是簡單的查賬，審計環境在變，審計對象在變，審計技術和方法也在變，在變化的社會中，國家審計要使社會更安全、政府更高效。
　　（八）有利于形成和諧社會。許多哲人都闡述過“對立東西產生和諧，而不是相同的東西產生和諧”的哲理。審計風暴與和諧既是獨立又是統一的。和諧社會不是沒有利益沖突的社會，相反，它是一個能解決矛盾和化解利益沖突并由此實現利益關系趨于均衡的社會。國家審計是國家財產的“看門狗”。審計風暴的效應，就是通過揭示矛盾，形成一種新制度與機制加速生成的新環境，使社會進一步增加協調性，并為提高社會和諧程度提供體制性保障。和諧社會是一個有良好秩序的社會。國家審計，通過審查社會經濟活動的運行情況，揭示經濟違法違規行為，制止一些經濟犯罪行為，維護市場經濟秩序。如果沒有國家審計，社會能不能和諧呢？這涉及到倫理學問題。人究竟是善的還是惡的？或者說人是自私的還是利他的？回答這些問題是比較困難的，因為哲學文獻并沒有給出現成答案。但是，從審計發展史來看，自從有文字記載開始就包含了審計萌芽。只不過是隨著社會經濟的發展，審計職能和作用才漸漸展開。社會和諧內容包括各個方面，形式多種多樣。國家審計僅僅是從經濟監督角度來保證經濟秩序平穩有序前進，社會其他方面只能由其他學科去調節。因此，不能說有了國家審計社會就能和諧，而只能說國家審計能促進社會和諧。在經濟領域，從審計角度來看，社會不和諧就是各經濟單位、組織和個人為了個人企圖打破了社會規則，損害了公共利益，社會經濟因此出現了非均衡性的運動。國家審計就是要以獨立人的身份，維護經濟體制的有效運行，從而保證社會經濟秩序的良性循環和發展。
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