鄉鎮債務現狀及解決對策

摘要： 隨著各地對于國家減免農業稅費政策的落實和建設社會主義新農村的開展，縣以下鄉鎮和村多年累積的公共負債問題，越來越明顯地暴露出來。不僅嚴重影響著黨中央和國務院強調的“三農”政策在基層的執行，而且導致農村安定團結大局受到嚴重威脅。需要尋找其形成的原因，并尋找對策解決。

關鍵詞： 鄉鎮債務； 形成原因；對策

一、債務規模、結構及發展現狀

近年來，隨著深化體制改革的進行，全面取消農業稅之后，鄉鎮債務也漸漸“顯山露水”，己經成為嚴重的經濟和社會問題并受到了廣泛的關注。

（一）鄉鎮政府負債總量巨大，覆蓋面廣

我國的鄉鎮債務到底有多少？農業部1999年的統計表明，截至1998年底全國鄉村兩級債務共計3259億元，平均每個鄉鎮298萬元，每個村20萬元。另有官員統計，中國鄉鎮將近5萬個，平均每個鄉鎮負債400余萬元，計2200億元左右。但有專家學者認為還遠不止此，財政部科學研究所研究員白景明指出：“從我們掌握的材料看，在我國除臺灣和兩個特別行政區以外的省級行政單位中，鄉村債務總額有的達279億元，有的省的鄉村債務總額超過了這一規模。因此，如果在推斷全國鄉村債務總額采用取中間值法則的話，全國鄉村債務總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破1萬億元。由此可見，鄉村債務占我國GDP的比重在5%-10%之間，占我國財政收入的比重在30%-50%之間，鄉村債務總額負擔實際上己超過長期建設國債負擔。”另據社科院的調查，2002年，被調查鄉鎮的鄉村債務余額占鄉鎮GDP的比重平均為19%，高于同年17.85%的國債負擔率。

事實上，現在鄉鎮到底有多少債務，連鄉鎮領導自己都說不清，原因主要是債務是在長期的過程中形成的，領導人已經換了幾屆，現任的領導不熱心去還債，也不關心到底有多少債務；另外一方面，就債務本身而言，也確實難以搞清楚。有些是原來辦企業時借的，有些是部門借的，有些可能是投資款，有些也可能是個人借的，要認定有一定的難度。

（二）鄉鎮債務結構

1.債權人結構。鄉鎮債務債權主體結構主要包括金融機構、上級財政、承包商、行政事業單位和私人等。金融機構包括農業銀行、農村信用社、農村合作基金會等。由于上世紀90年代初興建鄉鎮企業，由鄉鎮政府進行了不同程度的借貸；由于國家后來強制關閉農村合作基金會，導致了大量的債務，金融機構是主要的債權人構成；再如，由于鄉鎮在城鎮基礎設施建設、修建高速公路、教育“普九”達標中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是債權人之一。在鄉鎮借款來源上，鄉鎮政府借貸渠道多元化，債權主體構成也是多元化。

2.債務用途結構。鄉鎮債務主要用于教育“普六”“普九”達標、公共基礎設施建設、興辦鄉鎮企業、農業綜合開發、借債上繳稅費統籌等。一是盲目興辦企業負債，在上個世紀的興辦企業熱中懷著良好的愿望，提出“村村有工廠”“消滅無工廠的村”，在沒有經過實際的考慮下，盲目上馬了很多企業，在現在看來，當時企業在一定程度上緩解了農村勞動力大量剩余的壓力，但是作為企業，由于技術、資金、環境等變化，并沒有實現長期贏利的目的，現在，不僅當初盲目上馬的企業無一成功，反而使部分集體經濟基礎比較好的村債臺高筑；二是透支興辦公益事業負債，其中包括如九年義務教育達標、普及程控電話、飲用水改造、改造村級公路等，從而背上了沉重的包袱；三是財政管理不規范，多數村的村級財務連年赤字，農業的共同生產費用沒有實現“年初預提，年終結算，多退少補，滾存使用”的原則辦理，超范圍的開支現象嚴重，致使共同生產的費用成了“無底洞”，累積超支的數額巨大，村級組織不堪重負；四是在取消農業稅之前曾借貸款上繳費稅，完成上級的稅收。

3.鄉鎮債務的發展。債務問題在20世紀90年代末就受到重視，中央有關部門提出了化解債務的一系列要求和舉措。但收效并不大，1998年以來鄉鎮仍然有新的債務形成，主要有：舊債基礎上形成的新債。如舊債的利息，或者為還舊債而舉新債。建設鄉村公共工程的新舉債。行政管理開支方面形成的債務。一部分是拖欠財政供養人員的工資而形成的債務，一部分是因為辦公經費不足、吃喝招待、旅游參觀而形成的債務等等。原來導致舉債的主要因素如興辦企業、合作基金會、“普九”達標等基本上不見了。多起來的是政府日常運轉本身、公共設施建設等方面的債務。

看來，就債務解決債務問題，并不能完全解決債務問題，那么，在建設社會主義新農村的過程之中，會不會導致新債出現呢？筆者認為，要從債務形成上尋找原因，才能找到解決債務問題的根本對策，防止舊債添新債。

二、債務形成原因

通過分析債務的形成，可以發現，一部分債務是由于政策出臺的不當造成的，如90年代提出的“消滅無工廠的村”，大興鄉鎮企業，鼓勵村辦企業。這些政策的出臺是1978年農村經濟解放后，國家為緩解農村勞動力人口大量剩余而提出的，出于較好的動機，在當時得到了國家的鼓勵。但后來由于這些企業競爭力不強等多種原因，國家又出臺了政策關閉這些企業，但卻沒有給予一定的補償，也沒有根本解決農村勞動力大量剩余的問題。另一部分債務是由于上級在下達任務時沒有給以一定的配套資金造成的，如“九義”達標。為了達標，進行校舍改造、進行相關配套設施建設等，本來是為了使兒童都有書讀，到最后反而農民的負擔加重，沒有錢讓小孩去讀書。再如 “三個代表”等類似的基層學習活動，村干部被集中起來學習數日，其間心不在焉地聽報告，漫無邊際地討論，花錢印材料，買材料等，既耗費時間，也耗費錢財。具體分析原因，主要包括：

(一)我國行政管理體制方面的原因

我國現行的壓力型管理體制，使鄉鎮政府面對上級增支減收的壓力無能為力。城市優先發展戰略和政府間從上到下的壓力型體制，在鄉鎮造成“財力上劃、事權增加”的局面。1994年分稅制改革后，我國提高了中央財政收人所占比重，地方財政所占比重相應降低。財權上收了，而事權在一次次任務中不斷增加、鄉鎮政府的財權有多大常常是剛性的，而事情、任務的下派卻是彈性的。對于基層的農民而言，他們只是看重事情有沒有人做，而不管是由哪一級政府出的錢，上級政府“只給政策不給錢”，下達了任務卻沒有配套資金，使鄉鎮政府背上了大量的債務。

這也反映了目前考核機制的不合理。現行的鄉鎮政府的考核是由上級進行且由上級說了算，不可能真正從為農民出發。現行的政績考核機制和自上而下的問責機制導致鄉鎮政府的活動就是完成任務，圍繞上級的指令、指標轉。任務的完成情況與個人的升遷及物質待遇息息相關，于是，在實際操作過程中，不得不將指標分解下達，從縣、鄉(鎮)到村，村再將每一個指標落實到每戶農民身上。而各種所謂的達標活動、升級活動、招商引資等就成為鄉鎮政權實現目標的主要手段。至于這些活動采取什么方式、手段實現，并不時上級所關心的，他們認為鄉鎮加快發展，必能造福于農民，但事實上，這種自上而下的問責恰恰忽視了農民。上級政府指派任務、指令，卻看不到基層政府的實際表現。

同時，基層政府債務的形成、加重也與政府自身的特點有關。1983年人民公社制被正式廢除，鄉被恢復為一級農村政權，同時建立了一級財政。財政的建立，使鄉鎮政府具有了一種內在的權力和利益擴張沖動———不斷地追逐更大的權力和更多的利益，直到受到約束和抵制。其實，這種政府所具有的擴張沖動是所有政府具有的本質。從公共選擇學的角度來看，政府不僅具有社會性，同時還是“經濟人”，具有自利性。鄉鎮財政的收支范圍包括國家預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分。在鄉鎮預算內資金嚴重短缺的情況下，游離于鄉鎮財政管理之外的預算外資金和自籌資金的存在，便構成了對鄉鎮政府各部門的極大激勵，為其提供了大量的尋租機會。

（二）財政體制上的原因

鄉鎮財政體制存在缺陷。一方面，在鄉鎮財政收入上，“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的收入來源。1994年起我國開始實行中央與省級財政的分稅制財政管理體制，以后由省級向下逐步推開，但迄今為止，我國省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制。而且每年各級財政收人都有硬性任務指標，從而使“分稅制”在一定程度上成為“包稅制”。上級政府在年初根據支出計劃，逐級下達財政收人任務，層層分解，限期上交。有的縣政府對鄉鎮下達死任務，給基層政府造成很大壓力，在難以完成稅收上交任務時，只好舉債先完成上交任務，債務負擔又轉嫁給農民。全面取消農業稅之后，鄉鎮政府的工資，教師工資已經統一由縣級財政發放，但鄉鎮政府仍有稅收負擔，有很大的財政壓力。解決債務問題，可能還需要從擴大鄉鎮政府的財政收入來源進行考慮。

同時，作為鄉鎮政府財政收入的另一個重要來源，轉移支付并不規范、透明。與“分稅制”相配套的是政府的轉移支付制度。對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過專項補助形式進行的。而補助量的多少沒有明確和嚴格的事權為依據，難以排除撥款的隨意性，最終導致一些鄉鎮政府將過多的精力放在跑關系要錢方面，依賴補助過日子，而另一些鄉鎮則抱怨轉移支付不公平，挖潛增收的積極性受到了影響。

另一方面，在鄉鎮財政支出方面，由于機構臃腫等原因導致財政支出失控。鄉鎮作為一級政府，就要配備政府的全套機構。我國共有鄉鎮政府4萬多個，相當一部分鄉鎮人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉鎮機構設置都要求上下對口，這導致鄉鎮機構臃腫、財政供養人口龐大。鄉鎮財務管理混亂，缺乏監督機制。財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強 ，這些都人為加重了鄉鎮債務負擔。

（三）債務解決對策

現有的鄉鎮債務會不會引起新的問題，影響社會主義新農村的建設，在新的歷史時期，如何對待現存債務，這些都要求解決好債務問題，以更好地促進社會主義新農村建設。

一是要積極尋找措施化解現存債務。鄉鎮赤字與債務的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解決的，因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉鎮現有債務。由于各地具體情況不同，債務發生的原因不同，因此必須在調查研究的基礎上，因地制宜、分類指導，逐個鄉鎮確定發展規劃和目標任務，制定切實可行的債務化解措施。

二是采取種種措施內在地防止鄉鎮產生新的赤字和債務。在這方面，首先要適當集中鄉鎮本級可用財力，加強財務管理，提高鄉鎮資金的使用效益，精簡財政供養人口，遏制和削減行政經費的擴張。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發展。其次，上級政府在下達任務、指令時，防止只給政策不給錢的現象。再次，推行綜合預算。把鄉鎮的各項預算內收入以及自籌資金和統籌資金等預算外收入統一納入鄉鎮綜合財政預算管理范圍，采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的方法，管好預算內外資金，提高改革的綜合效益。

在社會主義新農村建設的過程中，今年國家將會有較大力度的轉移支付，但在上文中，我們已經分析轉移支付制度的不完善，有一定的隱患，國家的轉移支付安排可能只是具體到項目，而不是具體到村，勢必會帶來新一輪的“跑錢”活動，會不會由于資金不到位，或者資金缺口，而又走到借貸或者向農民統籌的路上去呢？

三是上級政府理應給予的援助和配套改革措施。要想確保鄉鎮財政的良性運行，杜絕進一步發生的赤字和債務，同樣需要上級政府的大力援助和相關部門的相應配合。進一步建立規范的政府間分配體系，從制度上給予鄉鎮政府較為充實的財力，給予鄉鎮更大力度的、規范的轉移支付等。與此同時，國家應適當加大對鄉村基礎設施建設的投人，以減輕鄉鎮政府和農民的負擔。鄉鎮債務的化解不能只靠鄉鎮政府“孤軍奮戰”，上級政府和相關部門給予必要的支持是極為重要的。據悉，在今年的政府工作報告中，國家已開始拿出大量的資金，化解鄉鎮、村級在“九義”達標過程中所遺留的債務。

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