堅持城鄉統籌 促進協調發展

摘要：黨的十六大《報告》指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是解決“三農”問題，實現九億農民奔小康的核心問題。樹立和落實科學的發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，關鍵是要建立城鄉一體化的協調發展機制，解決長期制約經濟社會發展的城鄉二元結構問題。本文在把握城鄉統籌的基本內涵、重大意義的基礎上，明確了“以農民增收為中心任務，工業化、城鎮化為根本途徑，市場機制為基本手段，黨和政府為統籌主體”的發展思路，提出了構建收入分配、產業發展、勞動就業、社會保障、行政管理等五大體系的對策建議。

關鍵詞：城鄉統籌；協調發展；內涵；發展思路；對策建議

一、統籌城鄉發展的基本內涵和意義

城鄉關系是國民經濟和社會發展系統中最重要的一對經濟社會關系，統籌城鄉發展是全面建設小康社會乃至整個現代化進程中的重大問題。以胡錦濤同志為總書記的黨中央，基于對城鄉分離與對立客觀規律的深刻認識，基于對我國經濟社會發展新趨勢、新挑戰、新機遇的正確把握，提出了統籌城鄉發展的新思路。其基本內涵在于：把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，協調工農關系、城鄉關系，逐步清除城鄉之間的藩籬，從根本上解決“三農”問題，促進城鄉經濟社會協調發展，推進城鄉分割的二元結構向城鄉一體的現代社會經濟結構轉變。

按照經濟學的觀點，工業化過程中的工農關系、城鄉關系可劃分為三個發展階段：一是工業化初期階段，即農村、農業支持工業階段。二是工業化中期階段，農業、農村與工業、城市統籌協調發展階段。三是工業化（后期）發達階段，即工業、城市支持農業、農村發展階段。目前，我國總體上已經進入工業化中期階段。在這一階段，正是城鄉關系和工農關系調整的關鍵時期。一方面，經濟增長主要來自非農產業，非農產業可以依靠自身積累實現增長；城市化進程進一步加速，經濟發展在更大程度上依賴城市帶動。另一方面，農村的發展也將加快，在繼續為工業化提供積累的同時，也應該成為接受扶助的對象，更多地分享工業化、城市化帶來的發展機會和成果。因此統籌城鄉發展是這一階段的重要特征和必須堅持的基本原則，具有極強的時代性、創新性、針對性和極為重要的戰略意義。

（一）統籌城鄉發展是保持國民經濟健康運行的現實選擇

農民收入過低的現狀，不僅使農民自身現實的生活狀況難以改善，嚴重影響農村自我發展能力；而且由于農村消費不足，直接制約了農村市場發展，導致對城市和工業發展支撐顯著減弱，進而影響整個國民經濟的健康運行。擴大內需尤其是啟動農村市場，已經成為新階段我國經濟能否持續增長的關鍵。只有統籌城鄉經濟社會發展，才能保持和促進國民經濟持續快速健康運行。

（二）統籌城鄉發展是根本解決“三農”問題的戰略舉措

“三農”問題歷來是黨和政府關注的重點?！叭r”問題，實質是“三大”“三弱”的問題：農業比重大，農民數量大，農村貧困面大；農業是弱質產業，農民是弱勢群體，農村是薄弱地區。統籌城鄉發展，突破了把“三農”問題與社會其它問題單獨研究處理的政策取向，通過城市發展與農村發展的統籌兼顧、協調推進，實現工農聯動、城鄉共同繁榮。正如溫家寶同志指出的那樣，必須站在國民經濟發展全局的高度研究和解決“三農”問題，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。不統籌城鄉發展，不僅“三農”問題解決不了，城市的很多問題也解決不了。

（三）統籌城鄉發展是全面建設小康社會的內在要求

全面建設小康社會，是中國特色社會主義經濟、政治、文化全面發展的戰略目標。實現這一目標，農村既是“全面”的組成部分，又是“全局”的重點和難點。如果不能使城市、農村的發展相互促進、均衡推進，就不能確保整個經濟社會的持續、穩定協調發展；如果不能正確處理城鄉關系，實行以城帶鄉、合理布局，促進農村居民與城鎮居民共同富裕，就難以確保全面建設小康社會目標的順利實現。因此，統籌城鄉發展，既是全面建設小康社會的重要途徑，也是全面建設小康社會的內在要求。

二、統籌城鄉發展的原則和重點

（一）統籌城鄉發展的原則

統籌城鄉發展，促進城鄉二元結構向現代社會經濟結構轉變，是今后一個時期我國社會經濟發展的基本走向。加快工業化，推進城鎮化，逐步消除城鄉二元結構，實現城鄉協調發展。需把握以下原則：

1.堅持以促進農民增收為中心任務。統籌城鄉發展，基本出發點在解決“三農”問題，“三農”問題的核心是農民收入問題。只有不斷增加農民收入，才能不斷增加農業投入、促進農村產業繁榮，才能不斷提高農村購買力、促進城鄉經濟發展。因此，統籌城鄉發展，必須緊緊扭住農民增收這個中心任務，思想上重視，政策上扶持，措施上保證，千方百計確保農民特別是低收入農民的收入有效增加。

2.堅持以工業化、城鎮化為根本途徑。統籌城鄉發展，促進城鄉二元結構逐步向現代社會經濟結構轉變，產業結合點在工業、空間結合點在城鎮。工業化是經濟社會發展的必經階段，沒有工業化的推進，城鄉一體就缺乏有力的產業支撐。城鎮化與工業化相伴而生，它通過城鎮的發展形成人口集聚、產業集聚和生產要素集聚效應，為城鄉產業的發展、人口分布格局的改變等拓展空間?，F代城市已成為經濟發展的中心，經濟發展日益依賴于城市的發展，地區競爭日益表現為城市間的競爭，農村經濟增長日益依靠城市的帶動。因此，只有加快推進工業化、城鎮化進程，才能從根本上推動城鄉統籌，實現“以城帶鄉、以鄉促城”式的城鄉良性互動、協調發展。

3.堅持以市場機制為基本手段。統籌城鄉發展，是在完善社會主義市場經濟體制下提出的，必須更大程度地發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。市場機制作為配置資源的一種手段，通過市場參數體系確定的利益關系來引導生產者、投資者和消費者的行為。市場機制發揮作用的過程，就是突破狹小封閉的生產方式、打破城鄉之間的市場藩籬的過程，就是促進城鄉經濟活動成為開放式、社會化活動的過程，也是城鄉資金、勞動力、人才、技術、信息等資源要素充分流動、高度整合的過程。以市場機制為基本手段，不僅是市場經濟體制健全完善的本質規定，也是統籌城鄉發展的客觀要求。

4.堅持以黨和政府為統籌主體。統籌城鄉發展，實質是維護社會公正、協調公眾利益，是一種公共行為。城鄉經濟社會發展不協調的現實性和農業具有的自然與市場“雙重”風險并存的弱質性，需要政府大力給予扶持。因此，政府肩負著“統籌”的歷史責任，統籌的主體是政府。這個統籌，更多的是關注農村、支持農業、扶助農民，重要的是指導思想和政策取向的調整，而不是政府在經濟運行中包辦統攬，更不是單純依靠行政手段推動經濟社會發展。

（二）統籌城鄉發展應重點構建“五個體系”

統籌城鄉發展是一個包含經濟、政治、文化等各個層面的統一體，不僅需要轉變發展觀念、調整發展思路，更需要構建新的制度框架。具體地講，需要重點構建“五個體系”：

1．構建適度傾斜的收入分配體系。國民收入的合理分配，是統籌城鄉發展的重要經濟手段。多年以來，我們在收入的初次分配上通過工農產品價格剪刀差剝奪了農業剩余；在收入的再分配，財政對農業的投入總量少、增長慢；在調節再分配上，對農民曾不僅征收農業稅，而且還收取了一些不合理的“費”。世界上，無論美國、日本還是歐盟各國，政府普遍對農業實施保護政策。按WTO《農業協議》的規定，我國政府對農業的支持有較大空間，關鍵是要統籌城鄉投入結構，增加農業資金投入總量，形成支農資金的穩定增長，逐步構建適度傾斜的收入分配體系。

2．構建聯動互促的產業發展體系。產業是生產要素聚集的重要載體，產業的聯動發展是城鄉生產要素高效流動、優化配置的重要條件。構建聯動互促的產業發展體系，就是要在合理分工的基礎上，打破城鄉產業分割，形成融合度高、關聯度強的產業發展格局，為區域經濟社會發展提供有力的產業支撐。在統籌城鄉過程中實施產業統籌，關鍵在于實現城鄉產業的對接，強化城鄉產業體系間的關聯，形成合理的產業空間布局，帶動城鄉協調發展。突破口是把產業化、工業化和城鎮化結合起來，逐步實現“三個聯動”：產業化與工業化的聯動，就是要以工業尤其是農產品加工業帶動農業產業化，推動農業結構調整，促進農村經濟的發展和農村剩余勞動力的轉移；城鎮化與工業化的聯動，就是要通過產業的集中帶動力和其它生產要素的聚集，促進城鎮建設的加快；產業化與城鎮化聯動，就是要以農業產業化推進農業化的標準化生產、企業化經營、社會化，帶動城鎮工業的繁榮，為城鎮化奠定產業基礎。

3．構建城鄉統一的勞動就業體系。城鄉統一的勞動就業體系，是保障城鄉勞動者平等享有勞動權利和發展機會的制度基礎。在發達國家，就業問題是政府的第一要務，就業問題解決的成效，直接關系到執政黨的政治前途。各發達國家都一貫重視就業問題并形成了一套完善的就業體系。在我國，就業長期以來主要針對城鎮居民而言，農村大量隱性失業未引起足夠重視，隨著經濟結構轉型，資本有機構成提高，就業彈性逐步下降，城鄉居民都面臨就業壓力。農民增收難，實質是就業難，現有的政策對城鎮居民到農村從事農業生產經營活動積極鼓勵并給予了一些優惠政策，而對農村富余勞動力到城市擇業卻存在不少限制。這些限制性就業政策包括：流入地政府為保證城市就業而設置的農民工行業準入，企業使用農民工的行政審批，流出地政府針對農民外出就業而設置的各種收費項目、手續等。構建城鄉統一勞動就業體系，既要建立起城鄉勞動者平等就業的制度，取消種種限制性甚至歧視性的就業政策，形成勞動者自由流動、自主擇業、平等就業、同工同酬的城鄉統一的勞動力市場體系；又要建立起以職業教育為重點、以提高城鄉勞動力就業能力為目標，適應市場需求的職業培訓體系。這不僅是增加農民收入的重要途徑，也是發育要素市場、促進城鄉經濟協調發展的必然要求。

4．構建公正平等的社會保障體系。社會保障體系，是政府分攤社會風險、維護社會公平的制度保障。統籌城鄉發展的一個重要目標，就是以制度保障城鄉居民平等分享經濟社會發展的成果，共同建設社會“安全網”。社會保障制度從城鎮延伸到農村，是經濟發展到一定程度、具備了一定社會經濟政治條件后的必然產物。在歐美發達國家，盡管建立農村社會保障制度的目的、方式、水平、時間不一，但農民普遍被先后納入統一的社會保障體系，基本實現了社會保障全覆蓋。歐洲的丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙和希臘，在與我國目前類似或更低的經濟發展階段，便已開始建立農村社會保障制度。各國“綠箱”政策中均有一定比例支出用于生產者退休計劃：歐盟對55歲以上的農民離開農業生產提供補償，同時還對從農場提前退休的農民給予補償；日本則建立了農戶退休金計劃，根據勞動力轉移情況給退休農民提供退休金補貼。據有關抽樣調查，我國87％的農民認為“目前最迫切需要解決的問題”是養老、醫療保險等社會保障問題。構建公正平等的社會保障體系，就是要立足城鄉統籌，堅持從實際出發和分階段逐步完善的原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立起城鄉一體的社會保障制度。

5．構建科學合理的行政管理體系。構建科學的行政管理體系，是統籌城鄉發展的組織保障。不論是發展規劃的制定還是發展政策的實施，無論是宏觀經濟的調控還是社會事務的管理，都需要行政管理部門和公務員隊伍來執行。在市場經濟體制尚不完善的背景下，行政管理體系的設置、運行的合理性和科學性，在相當程度上決定著統籌城鄉的實際效果。目前我國行政管理體系層級較多，職能不夠明晰，管理界限模糊，尤其是管理中的城鄉分割狀態比較突出，在很大程度上制約了政府統籌的和效果。因此，構建科學合理的行政管理體系不僅十分必要，而且十分迫切。

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