論外商投資法律環境的完善

摘要：良好的投資環境是吸引外資的基礎。中國加入世界貿易組織后，吸收外資的國際環境發生了巨大的變化，新一輪利用外資的熱潮到來。面對外資的大規模流入，為提高吸收外資的質量和水平，創造一個良好的投資環境，完善法律環境，與國際規則接軌，在加快發展的前提下推進各方面的改革，真正利用好外資成為當務之急。

關鍵詞：外商投資； 法律環境；TRIMS；國民待遇原則

在全球經濟一體化的今天，國際投資已成為國際經濟生活中最重要的活動之一，越來越多的國家積極參與到國際投資中來。引進外資成為一個國家特別是發展中國家解決國內資金短缺、引進先進技術和科學的管理知識、發展國內經濟的重要經濟活動。可以說，中國改革開放20年來吸引外資的活動基本上是成功的，但是也出現了許多問題和不足，隨著中國入世后所面臨的宏觀經濟環境發生的巨大變化，這些問題和不足也被放大了。對此，外商投資法律環境的進一步完善是重中之重。那么，如何遵守WTO規則和雙邊協議中的對外承諾，逐步建立一個符合國際規則的對外經濟法律體系，更好地吸引外資呢？筆者認為，不妨將清理外商投資法律、法規、規章作為改善投資環境的重要契機和切入點，與國際規則不符的，該廢除的就廢除，該修改的就修改，針對新形勢下法律存在的空白部門，該立的就立，該完善的就完善。進一步完善吸引外商投資的法律體系，大力改善外商投資的法律環境，應作為利用外資工作的第一要務。

一、結合世貿組織規則，取消外資立法中與國民待遇原則相悖的投資措施

《與貿易有關的投資措施協議》（TRIMS協議）是世界上第一個專門規范貿易和投資關系的國際性協定，它將關貿總協定的國民待遇和禁止數量限制等原則引入國際投資領域，在國際投資法的發展史上具有里程碑的意義。TRIMS協議的生效使我國現行外資立法受到很大沖擊，因此，我們必須采取相應的法律對策，協調我國外資立法與TRIMS協議的矛盾，履行世界貿易組織規則和我國的對外承諾。

為積極地履行加入世貿組織的承諾，我國立法機構已對三個關于外商直接投資的基本法律及實施細則進行了全面的清理，即對《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》《中華人民共和國外資企業法》及其實施細則(或實施條例)的修訂。取消了對外商投資企業的外匯平衡條款、當地含量（當地成分）要求條款、出口業績要求等。

這些被刪除的條款在TRIMS協議中被明確列為禁止使用的投資措施，它實質上是對外資的一種差別待遇或稱為次國民待遇，包括對外資企業在當地成分、原料進口、外匯平衡、國內銷售以及投資領域等方面的諸多限制，這與世界貿易組織的國民待遇原則是相悖的。從外資企業在中國的現狀來看，一般享有“次國民待遇”（差別待遇）和“超國民待遇”（優惠待遇）兩種地位。非常明顯，入世以后，要與TRIMS中的國民待遇原則相符，對外資的歧視和限制措施一定會被取消。但是在向世貿組織規則靠攏的同時卻隱藏著另外一些問題：

（一）如果把國民待遇原則作為指導原則，排斥差別待遇，是否也排斥超國民待遇呢

國民待遇原則是世界貿易組織協定奉行的基本原則，根據《關貿總協定》的規定和有關專家的闡述，國民待遇原則是指“給予外國國民的待遇不低于本國國民的待遇”，而不是許多人理解的“對外國國民實行與本國國民相同的待遇”，那么它只要求不得歧視外國國民，但是否給與其更優惠的政策，是不受國民待遇原則約束的。即使中國給予外資優惠待遇也并不違反WTO的規則。所以，遵守國民待遇原則并不排斥超國民待遇原則。

（二）當前，在中國的外資企業還享受了許多超國民待遇，這些主要體現在以稅收減免為主的優惠措施上，此外還有包括土地使用優惠、優先審核優惠、異地吸納人才優惠特權和外匯管理優惠待遇等

是否要通過立法來消除這些超國民待遇呢？聯合國貿發會議《1996年世界投資報告》指出：“優惠政策雖然有時會對外國直接投資的區位選擇產生一定的影響，但它絕不是最為重要的外國直接投資決定因素”。隨著中國總體環境的不斷改善以及對外資企業限制的逐步減少，對外資企業實行特殊優惠待遇的消極影響就越來越明顯，除了造成中國利益的流失，還導致了市場的嚴重扭曲。所以，筆者認為，雖然國民待遇原則并不排斥優惠待遇，但是也應該逐步取消，原因如下：第一，優惠待遇的確可以在一定程度上增強對外資的吸引力，但是卻違背了市場經濟的公平競爭原則。因為，這些外資所享有的優惠待遇，內資企業一般是得不到的，再加上內資企業與外資企業相比本來在規模、實力等方面就相差甚遠，使得外資企業所享有的這種“超國民待遇”成為內資企業在與其競爭時的一個突出障礙，勢必會造成市場的扭曲。入世5年來的實際情況表明，內資企業與外資企業之間競爭進一步加劇，這種“超國民待遇”所引發的負面效應也會進一步突出。第二，外資的確對中國經濟的發展做出了很大的貢獻，但并不能因此就要繼續對其實行超國民待遇。過去，國家也因為國有企業在國民經濟中的比重和貢獻大而實行特殊照顧，結果造成了嚴重的市場扭曲和資源浪費，根據市場經濟“主體平等”的原理，我們不能違背這一原則，歷史的教訓應該吸取。第三，某些優惠待遇，比如稅收優惠是建立在犧牲國家部分稅收利益的基礎上的，減少了國家的財政收入，同時，又使內資在競爭中處于不利地位。第四，就外國投資者特別是國際大財團而言，他們追求的并非單純的減免稅收和近期投資利潤，而是更好的投資環境，如公正規范的法律體系、高效運轉的政府系統和社會服務系統。

目前，國際直接投資總額的75%以上屬于發達國家之間的相互投資，大約20%是發達國家對發展中國家的投資，而這些投資主要集中在韓國、新加坡、中國及其香港和臺灣等國家和地區，其主要原因就在于這些國家或地區的投資環境比其他發展中國家優越。比較重要的是長期的政治、經濟和社會穩定以及有利于貿易活動開展的總體環境。此外，外國投資者的投資目的不僅僅是為了收益，更多的看中了中國的市場。作為最大的發展中國家，中國的巨大市場所帶來的利潤決不是一些稅收優惠政策的減免能相提并論的。也就是說，事實上，稅收減免的效果要受到國際稅收減免和稅收減讓制度的制約，對外資的投資流向并不能起到關鍵作用，從長期發展看，吸引外商投資的還是中國較好的經濟增長前景和穩定的法律環境。

二、結合外資流入新方式，補充法律空白

隨著中國加入WTO，中國經濟將在更大范圍和更深層次上加速融入到全球化中。同時，外資流入的規模和方式也將發生重大變化，中國必須采取相應的措施才能適應外資流入的新特點。

（一）在全球經濟一體化的大背景下，國際資本流動特別是FDI(外商直接投資)流動出現了新的趨勢，從投資方式發生的轉變來看，跨國并購已經取代傳統的綠地投資（或稱新建投資），成為最主要的投資方式

跨國并購與股權轉讓等逐步成為外商投資的重要方式，加速了中國引進外資的步伐，未來幾年，中國將掀起新一輪外資并購浪潮。為適應這一國際資本重要流動形式，有必要盡早制定相應法律與實施細則，跟上國際資本流動趨勢，這不僅對新世紀我國擴大吸收外資規模和提高引資水平十分必要，同時也將成為我國改組改造大中型國有企業的最佳途徑之一。但是由于我國原來在指導思想上對外商并購國內企業特別是并購國有企業，一直持謹慎態度，有關政策法律嚴重欠缺，因此可以說這是一項非常艱巨的任務。

（二）與此相對應，作為國際直接投資的綠地投資方式，跨國公司尤其是世界著名跨國公司來華投資異常活躍，全世界最大的500家跨國公司中已有近400家在華設立了企業

隨著跨國公司數量的增多及其帶來消極影響的可能性加大，使得加強立法管制成為必需。國際上尚沒有統一的立法來規制跨國公司，這實際上為我國外資法最大可能地規制跨國公司提供了空隙，即使加強了對跨國公司的管制，也不必因此而擔心會承受違反國際條約的國際責任。具體來說，應通過稅法嚴懲那些偷逃我國稅款的跨國公司，限制其采取各種限制性商業慣例的行為，將環保法中的環境影響評價制度擴大至外資領域，加大跨國公司在我國國內環境保護方面的責任等等。這些都是規范我國境內跨國公司行為，維護我們國家利益的具體對策。

（三）從外資的產業分布來看，服務業將成為外商投資的新熱點

為了加快服務貿易領域的開放，中國已經頒布了一系列的法律、法規，由于開放過程中遇到了一些阻力和障礙，導致開放步伐仍然較慢，投資熱潮尚未真正到來。因此 ，還要重點加快完善對服務貿易領域的法律、規范，健全統一規范的服務業市場準入制度，重點鼓勵引進國外服務業的現代化理念、先進的經營管理經驗、技術手段和現代市場運作方式。

三、理順現行外資法，完善外資法的體系

當前，就我國外資法的總體框架來看，其體系比較雜亂，立法間也缺乏足夠的配合與協調，甚至還存在許多矛盾和沖突。因此，除對現行外資法中相應立法的內容進行補充或修改之外，還應當進一步理順我國現行外資法的體系，規范外資立法權限，收回地方的外資立法權，對于有關外資引進和管理的各項行政法規、規章的制定權，應收歸國家對外經貿主管機關單獨或會同有關職能機關行使。這樣，可以較大程度地避免各項外資法律、法規內容重復、沖突現象的出現，保證外資法在全國范圍內得以有效、全面的實施，有助于提高我國外資立法的透明度，改善引進外資的法律環境。

總之，要想保持穩定、透明的政策環境，維護統一開放、公平競爭的市場環境，創建廉潔高效的行政環境，更好地吸引外商投資，必須在改善法律環境上下硬功夫，繼續保持吸收外資政策的連續性和穩定性，進一步轉變政府職能，提高行政效率，力戒形式主義，防止惡性競爭。只有這樣，才能真正利用好外資，促進和推動我國經濟的進一步發展。

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