完善我國城市房屋拆遷補償范圍的思考

摘 要：城市房屋拆遷的補償范圍是拆遷活動的核心內容。補償范圍不全面，拆遷矛盾便不能得到根本解決。我國城市房屋拆遷補償范圍過于狹窄，土地使用權沒有完全補償。本文針對目前拆遷補償范圍存在的問題進行分析，提出了完善補償范圍的相應對策。

關鍵詞：房屋拆遷； 補償范圍

城市房屋拆遷補償范圍是指在城市房屋拆遷活動中，對那些由于拆遷活動造成的損害應依法給予補償，補償范圍的完善與否直接關系著被拆遷人的切身利益。由于我國現行拆遷補償范圍的規定較為簡略，同國外相比存在一定差距，因此，隨著城市建設的發展需要，為維護被拆遷人的利益，完善拆遷補償范圍勢在必行。

一、我國城市房屋拆遷補償范圍的立法現狀

根據我國《城市房屋拆遷管理條例》（下簡稱《拆遷條例》）的規定，現有補償范圍為房屋所有權、附屬物所有權和收益權。

（一）房屋

房屋是建筑于特定地塊上形成固定活動空間的建筑物。作為拆遷主要對象，房屋是所有人經濟利益的一部分，是拆遷補償的主要范圍。根據《拆遷條例》的規定，列入拆遷補償范圍的房屋必須是合法房屋，即房屋所有權人對該房屋不管是原始取得還是繼受取得均應是合法的，否則將不予補償；二是房屋本身合法，就是說該房屋是依法建造的，對違章建筑和超過批準期限的臨時建筑不予補償。

（二）附屬物

列入補償范圍的附屬物是指與房屋主體建筑有關的附屬建筑或內筑物，如圍墻、門斗、水井等，是房屋所有人或使用人在房屋上增加的依附于房屋具有某種用途的設施。作為房屋的附屬物具有以下特征：依附于房屋而存在；具有某種用途，并有利于房屋的升值；必須是能計算其價值的物體；該附屬物具有合法性。這些附屬物對產權人來說也具有經濟價值，拆除它們將對被拆遷人帶來一定的經濟損失，所以，應當給予補償。

（三）收益權

補償范圍中的收益權是指依法收取房屋所產生的自然或法定孳息的權利，是房屋所有權的一項重要權能。根據《拆遷條例》的規定和目前的實際操作，應予補償的收益主要有三種：第一，租金。《拆遷條例》第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同”。上述規定是出于保護房屋承租人的合法權益，同時也使出租人的租賃利益不因拆遷而遭受損失，避免了租賃雙方因房屋拆遷而產生糾紛，保證拆遷工作的順利進行。第二，生產、經營預期收益。根據《拆遷條例》第33條規定：“因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當補償。”該條規定是拆遷人對房屋使用人預期收益補償的法律依據。第三，費用。根據《拆遷條例》第31條、第32條的規定，拆遷安置所涉及的補助費用分為搬遷補助費和臨時安置補助費兩類。對于搬遷補助費和臨時安置補助費的發放標準，根據《拆遷條例》規定，具體由省、自治區、直轄市人民政府規定。

二、我國城市房屋拆遷補償范圍存在的問題

（一）補償范圍狹窄

日本《土地收用法》規定，除對土地收用時該土地的價格予以補償以外，還設置了如下幾個補償項目：剩余土地補償、工事費用補償、搬遷費補償。進而除了對這些予以補償以外，還更加一般地對脫離耕作費、營業上的損失、由于建筑物的搬遷所造成的租賃費的損失以及其他由于收用或者使用土地使土地所有人或者關系人通常受到的損失，規定必須進行補償。德國明確要求對征收中被征收人的特別不利給予補償，即“負擔補償”或“特別不利補償”條款，該條款的規定是為了因實行都市建設計劃而采取的征收措施，使得人民的生活狀態（尤其是經濟及社會生活方面）產生了經濟方面的損失。相比之下，我國《拆遷條例》規定的補償范圍顯得非常狹窄，這是一直以來強調社會整體利益而忽視公民個體合法權益的結果，它直接導致了在實際操作中，不以被拆遷人的實際損失為參考、僅僅作象征性補償的現象大量存在。而且由于現實中補償的上限與下限幅度太大，所以根本無法彌補被拆遷人物質上的損失，更談不上其他方面的彌補和合法權益的保護了。

（二）土地使用權沒有完全補償

修訂后的《拆遷條例》規定，按被拆遷房屋的區位、用途進行補償，雖已隱含了地價補償，但畢竟其還是以房價形式出現，法律上沒有把地價明確列入補償范圍。單純的土地無法補償，實踐中區位因素包含的地價因素也沒有完全補償，以致出現補償價和建成房價的巨大反差，有的地方甚至出現拆十平方米，還買不到一平方房的現象。目前，土地使用權補償問題主要集中在以下幾個方面：

1．土地使用權補償與房屋的補償界定不明。《土地管理法》第58條第2款規定：對因公共利益需要使用土地和為實施城市規劃進行舊城改建而收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。這條規定可以理解為政府為收回國有土地使用權而對原土地使用權人做出的行政補償。而《拆遷條例》第4條規定：拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置。這條規定指在拆遷中對房屋的補償是一種民事補償。它是基于拆遷人與被拆遷人之間的安置、補償協議而做出的，是對房屋所有權滅失的補償，是一種民事行為。政府作為收回土地使用權的安置、補償，推卸其應盡的職責，將安置、補償的責任轉嫁給拆遷人。這種行為有悖合同相對性原則。被拆遷人手中的土地使用權是政府收回的，被拆遷人應該直接從政府手中獲得土地使用權補償金而不應當是從開發商手中要錢。因此，《城市房屋拆遷管理條例》沒有明確地區分基于《土地管理法》的行政補償和基于《民法通則》的民事補償，這既推卸了政府的職責也導致了權力尋租和開發商利益擴大化。

2．因公共利用或舊城區改造而收回的劃撥土地使用權補償規定過于籠統。對于收回劃撥土地使用權的補償規定，現有的僅見于《土地管理法》第58條第2款及修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》第24、25、26條。而這些規定也不是專門針對劃撥土地使用權收回的。《土地管理法》第58條規定可以收回土地使用權的情況為：公共利益需要；城市規劃進行舊城改造。符合此二項收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。這是對劃撥土地使用權進行補償的主要依據。而《拆遷條例》第24條規定：“貨幣補償的金額根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。按區位、用途等因素評估實質上使地價補償隱含于房價之中，這是一個重大進步。但由于沒有明確把土地使用權列入補償范圍，以房價包含地價并沒有徹底解決土地使用權補償問題。

3．城市私有房屋的土地使用權補償未給予考慮。解放初期14.2%的城鎮房屋是私有房屋，且房屋所占有的土地所有權也一直保留著，直到1982年《憲法》規定城市土地歸國家所有，個人對土地的所有權轉化為使用權。這種國有土地使用權的性質是出讓還是劃撥直接關系到拆遷是否對土地使用權進行補償，而《拆遷條例》對此無任何規范，造成各地拆遷實踐中對此問題的處理不一，引發社會矛盾。

三、完善我國城市房屋拆遷補償范圍

（一）擴大城市房屋拆遷補償范圍

我國房屋拆遷補償應在完全補償原則的基礎上增加現有補償的項目，對被拆遷人造成的損失，按照被拆遷物業的公平市價，應該足額補償下列內容，具體包括：

1．對被拆遷房屋的使用年限和被拆遷房屋區域內土地使用權的剩余年限不同而給予不同的損失補償。如根據土地管理法的規定，住宅類土地使用權的年限為70年，商業類土地使用權的年限為50年，拆遷許可證頒發時，不同的被拆遷房屋區域內土地使用權的剩余年限是不同的。

2．因搬遷而造成的營業損失、生產經營預期收益、解除合同賠償等隱形損失。如營業損失、開業費以及租賃、經營承包合同等由于拆遷造成違約賠償，應當給予補償。

3．城市基礎設施及社會公益項目實施對周邊物業帶來的增值分享。如修建街心公園廣場給周邊房地產帶來極大增值。

4．因搬遷造成被動消費的損失。例如，被拆遷人因為失去了原有物業必須重新購置新物業而引起的已發生或將來一定發生的損失。

5．因搬遷而造成生活、工作和學習成本增加以及工作機會喪失的損失。如廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫、購物、入學、入托諸多不便，就業成本增大。

6．對被拆遷人因調查、評估、搬遷造成的生活及工作干擾的損失。

（二）將土地使用權納入拆遷補償的范圍

1．完善土地使用權補償制度。一方面，在《土地管理法》及《拆遷條例》中增加對土地使用權剩余年限補償以及區位變動補償的具體規定。這既是尊重和保護私人財產的體現，也是市場經濟中土地資源市場化發展的必然要求。另一方面，創設新型的國有土地使用權流轉機制。在《拆遷條例》中明確提出，為公共利益目的進行的城市建設項目，由政府代表國家收回土地使用權，并支付完全補償費用。強調完全的補償是基于當前政府與居民的勢力懸殊而做出，這樣可以避免“合理、適當”等用語在行政補償中不易明確的弊端，也可以有效避免政府將補償責任轉嫁給開發商。為解決完全補償給政府帶來資金不足的壓力，可以采用債券補償的方式加以緩解；也可以通過提高土地增值稅稅率的辦法，用多得的稅收收入建立拆遷補償基金對被拆遷人進行補償。

2．明確劃撥土地使用權的補償問題。依據“特別犧牲說”，即基于法的公平正義的觀念，認為國家的合法的征地行為，對人民權益所造成的損失與國家課以人民一般的負擔（比如納稅及服兵役等）不同，它是使無義務的特定人對國家所作的特別犧牲，這種特別犧牲應當由全體人民共同分擔給其以補償，才符合公平正義的精神，因此劃撥土地使用權應當補償。不管其取得是有償還是無償，被拆遷人畢竟是為了公共利益做出了犧牲，而這種犧牲并非所有公眾一起承擔，因此是一種特別犧牲。因此，對其在拆遷中的補償，應參照土地利用基本政策，同時參照有關劃撥土地的處分原則，針對公益性的劃撥土地用地者的房屋、經營性劃撥土地用地者和劃撥土地上住宅房屋分別適用不同的補償原則和補償方式。

3．肯定對城市私有房產范圍內土地的價格補償。保護公民財產權是法制國家的最基本原則之一，對于公民個人的生活資料及相關的財產權利，既不能剝奪，也不能無償征收，更不能無償征用。私房房主對其房屋所占范圍的土地使用權是支付了代價的，拆遷人對私房土地使用權應予補償。尤其近年各城市級差地租的不斷升值，對于那些被拆遷地點級差優等或遷出地與遷入地之間土地級差效益懸殊的被拆除房屋及其附屬物所有人來說，《拆遷條例》關于拆遷補償范圍未明確土地使用權的規定至少與情理不符。特別是處在開發商以贏利為目的的拆遷情形下，土地使用權的價值為開發商無償取得，而廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫、購物、入學等諸多不便。

四、結語

房產在大多數中國人的生活資料中占絕對比重，尤其是對于很多貧困家庭而言，失去住房就等于流離失所。對于城市居民，因生活成本不斷上漲，未能獲得足夠補償的拆遷戶面臨的選擇是在同樣地段獲得更小面積的房產，或者搬遷至更邊遠、房價和生活條件更低的郊區。而且搬遷對于有些居民來講意味著喪失賴以謀生的手段，更不用說為此耗費的各種費用。因此，應盡快完善拆遷補償的有關條款，保護弱勢群體利益，實現社會公平和公正，真正讓被拆遷人感到拆遷制度是一個人性的制度。

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