從歐盟各國彩票業立法看我國彩票法律制度的完善

一、歐盟各國彩票業立法現狀

（一）歐盟各國彩票產業現狀

歐盟各成員國是世界上較早發行彩票的國家。早在1567年，英國伊麗莎白女王一世就發行了第一個英格蘭政府彩票，當時共售出40萬張。如今，各國彩票業仍在蓬勃發展，而且參與方式更為多種多樣并極為簡便。在法國，彩民隊伍近幾年來一直穩定在3000萬人左右，占到了全國人口的一半。歐盟各國彩票業對本國的社會公益事業和公共建設都做出了重要貢獻。比如，法國體育基金會70%的資金來源于體育彩票。展望未來，歐盟各國彩票供應商正在努力進行由跨國彩票的嘗試。比如，英國的“EuroMillions”彩票發行區域已至少跨越了英、法、西班牙、瑞士、瑞典等歐洲9國。

（二）歐盟各國彩票業立法現狀

為了消除彩票業的負面影響并引導其向支持國家公益事業方向發展，歐盟成員國都對彩票業采取了嚴格的監管措施，通過授權經營等方式始終保持對彩票業的壟斷地位，將其牢牢控制在國家手中。他們在彩票業立法道路上都摸索出了許多成功的經驗，使彩票法律制度逐漸完善與成熟，其中又以英法兩國的彩票法律制度最為成熟完備。

在英國，主要的彩票立法有1976年《彩票和娛樂法》、1993年《彩票條例》以及1993年《國家彩票法》。1976年《彩票和娛樂法》規定了五種合法的公共彩票類型。此外，最值得我國借鑒的是關于國家彩票的相關規定。《國家彩票法》規定英國國家彩票由英國議會批準發行，目的在于為公益事業籌集資金，該法還規定了國家彩票銷售資金的分配辦法。英國國家彩票的發行采取公開招標的形式，并向中標公司頒發經營許可證。中標的公司對監管機構負有以下義務：（1）在進行許可證規定的任何事項時必須征得彩票管理局的同意；（2）必須就其在許可證范圍內隨時向監管者提供所要求得到的任何信息；（3）應接受彩票管理局對任何文件的檢查；（4）向監管者提供存儲在計算機中的可視的、合法的信息拷貝，或允許總監檢查任何一臺用于存儲信息的計算機、儀器或其他材料。英國國家彩票的監管原則是：（1）從法律和道德兩方面，確保彩票不卷入犯罪活動；（2）彩票參與者能夠知道預期結果，并相信有可能獲得；（3）保護兒童和弱勢人群。英國國家彩票的監管機構主要是英國彩票管理局與國家彩票委員會，目前正在考慮由單一的監管機構取代雙頭監管模式。此外，英國金融服務局、地方法官、地方政府、警察局都有輔助監管的義務。

在法國，彩票被認定為是依照國家專項法律籌集補充國家財政資金的手段，是經國家授權壟斷經營的特殊商品。對現代法國彩票影響深遠的法律是1836年《取締隨機游戲法》。法國彩票由國家控股的“法國彩票集團”負責統一經營與發行。法國彩票業監管以保證彩票業的安全運作及透明度為宗旨。監管的原則是：鐵的紀律、法律規定、誠實品德、嚴格管理。法國彩票業監管職責分明：監管職責只賦予政府，發行機構本身不承擔任何監管責任，且發行機構在法律允許的范圍內享有充分的經營自主權。法國的政府部門一方面必須履行監管職責，嚴格執法、完善法律環境、防止國家和公眾利益受損；另一方面，國家還要支持行業發展，使公益資金的籌集量穩步增長。法國預算部是法國彩票業的主管機關，代表政府對法國國家游戲集團的彩票經營活動進行監管。此外，其它的監管部門有審計法庭、行政法院和有關的財政金融機關等。

二、我國彩票法律制度的完善

（一）我國彩票產業及立法現狀

我國彩票業從1997年誕生至今，已經走過了近十年的發展歷史，如今呈現出朝氣蓬勃的景象：截至2001年，彩票銷售量達到300億元人民幣，今后幾年，中國潛在的彩票發行規模預計可達到846億元人民幣。然而，與西方彩票業發達國家上百年的彩票業發展史相比，我國彩票業仍處于初級階段。早在1985年我國國務院就對彩票做出相關的管理規定。20世紀90年代的彩票業立法明顯增多：國務院于1995年發布《關于禁止濫發各種獎券的通知》；民政部于1994年通過了《中國福利彩票管理辦法》，1998年發布《中國福利彩票發行與銷售管理辦法》；財政部于2002年發布了《彩票發行和銷售管理暫行規定》，國家體育總局、財政部、中國人民銀行也聯合下發了《體育彩票公益金管理暫行辦法》。這些法律規范在我國彩票業發展初期對規范市場起了一定的積極作用。然而，與彩票業發達國家相比，我國彩票業立法仍存在許多問題。

（二）與歐盟相比我國彩票業立法的缺陷

1．從立法層次上看，我國彩票立法層次較低，沒有歐盟各國那樣效力層次高的全國性法律。我國彩票業立法多為行政部門的規章和通知，其內容都沒有對彩票的制作、發行、兌獎等具體程序作出詳細全面的規范，且多帶有應急性、暫時性，只注重解決眼前問題而缺乏長遠發展目光。

2．從立法內容上看，歐盟各國立法內容完備、細致，經過了多年的探索與修改，在司法實踐上可操作性強。而我國彩票立法的內容滯后，對于彩票的合法化問題、彩票的概念、特征、性質、彩票合同等問題都沒有進行明確的規定，以至于難以指導司法實踐。

3．從配套立法上看，歐盟各國的責任追究機制和彩民權益保護機制完備，而我國較為欠缺。比如，我國現行刑法對于金融詐騙類犯罪有所規定，但未專門針對獎券類犯罪進行規定，不利于有效打擊相關的違法犯罪活動。

4．從市場監管上看，歐盟各國立法非常注重彩票市場監管。而我國目前仍未理清監管體制，在立法上也未能確定獨立的監管機構。我國彩票業的監管機構是國家財政部，彩票發行由國務院批準、民政部和國家體育總局具體負責。但在實際操作中，由于受彩票發行利益的干擾，監管機構不可能真正做到嚴格監管，這就造成了彩票業“自我監管”的局面。

（三）我國彩票法律制度的完善

1．明確我國彩票業的立法原則

（1）正視彩票合法化地位。彩票作為博彩業的一種，其性質頗具爭議性，即使是在彩票業發達的西方國家，對于彩票合法化問題也進行了長期而激烈的討論。最后達成較為一致的看法是：彩票從本質上說是人的一種欲望，各國都或多或少存在彩票現象，這一事實是客觀存在的，完全禁止彩票被證明是無效的。減少彩票帶來的弊端的較好方法，就是選擇彩票合法化的道路。我國彩票業也應正視彩票業帶來的正負面影響，通過立法賦予彩票業的合法地位，引導彩票業向積極健康的方向發展，這樣一方面可以充分發揮彩票業給社會帶來的積極作用，另一方面也能有效打擊“私彩”現象，維護合法彩票業的正常運作。

（2）國家壟斷經營原則。國家發行彩票是國家進行利益再分配的一種手段，本質上是政府從老百姓手中無償籌集資金，然后資助國家公益事業。因而，發行彩票是國家意志和利益的體現，世界大部分準許開設彩票業的國家都將彩票作為國家壟斷的領域。我國彩票應該只允許國家彩票的存在，保持國家對彩票業的壟斷經營。這樣做的好處有很多：既可以由集中籌集資金后統一分配，用于公益建設；也可以防止部門彩票的泛濫和競爭；還有利于彩票市場的統一規范運作，便于進行有效監管。

（3）獨立監管原則。我國彩票市場的監管機構形同虛設，根源在于彩票發行機構與其行政主管部門未完全脫鉤。只有將彩票發行機構與行政部門相脫離，建立獨立、專業化的垂直監管機構，才能保證對彩票市場的有效監管。我國彩票業立法應明確彩票市場垂直監管機構，切實發揮監管作用。

（4）保護彩民利益原則。我國彩票業立法應致力于減少彩票業帶來的負面影響，尤其注意對彩民的保護，限制未成年人購買彩票，具體規定彩民的權利（主要是知情權、隱私權的賦予）、出現糾紛后的救濟途徑、舉證責任等。另一方面，對于彩票市場主體出現的違法違規行為應該及時查處，通過不同的處罰方式進行事后監管。比如對于發行人、承銷人或中介人的違法行為，可考慮采取取消市場準入資格的辦法進行懲罰。

2．完善我國彩票業的法律制度

（1）盡早出臺《彩票法》。對彩票概念的內涵和外延、彩票的性質、彩票合同性質、彩票發行、彩票監管、責任追究等作出全面明確的界定。我國彩票市場的完善與發展最終都要依靠《彩票法》的出臺，只有這樣才能將彩票業的發展真正納入法治化的良性軌道。

（2）嚴格規范彩票市場行為。首先，嚴格設定彩票業市場的準入條件，彩票發行主體必須是符合相應資質，能獨立承擔法律責任的法人。可以借鑒具有彩票業成功發行經驗的國家立法，在我國成立國家彩票公司和國家彩票管理委員會，成立后的國家彩票公司應總攬民政局和體總對于彩票的發行職責，統一經營全國彩票市場。實現彩票的國家壟斷經營。其次，嚴格認定彩票承銷人、中介人的從業資格，明確規定其營業許可證的申請程序及相關事項。第三，嚴格規范彩票市場的發行、銷售環節，具體規定彩票的發行方式、開獎方式、開獎程序、彩金計算方式、資金的分配及使用、彩票信息披露等內容。最后，完善責任追究機制，比如對現行《刑法》予以修改和補充，可增設涉及觸犯彩票市場正常經濟運行方面的相關罪名。

（3）完善我國彩票業監管機制。我國彩票業的監管應致力于盡量減少彩票業帶來的負面影響，使其最大限度地為國家的公益事業服務。因而，我國彩票業監管的基本原則可以確定為：嚴格依法監管，保證彩票市場的公平、公開、公正，規范彩票市場的發行與銷售，維護彩民的合法權益不受侵害，并堅決打擊非法彩票活動。為此，我國必須建立獨立、專業化的垂直監管機構，保證對彩票市場的有效監管。建議在我國設立國家彩票管理局，同時在各地分設監管辦公室，負責監管各地彩票市場。這樣可以令彩票發行與管理完全分離，理順彩票監管關系。

（4）在學術和司法實踐上都必須注重借鑒彩票業發達國家的經驗，加強各國間的合作與交流。加強國際間的合作，實現相關資源的共享，既有利于我國彩票業的發展與國際接軌，也有利于我國開展對彩票領域跨境犯罪的監管與打擊。目前，中國福利彩票發行中心是世界彩票協會的正式會員，但相關的國際交流與合作不多。我國目前已有官方和學術機構合作設立的彩票專門研究機構，相信隨著彩票業的蓬勃發展，會有越來越多的國際交流與合作出現。