論農村土地承包經營制度完善中的公平與效率

多年來，“三農”問題一直是困擾我國社會、經濟發展的難解之題。解決好農村、農民、農業的公平與效率問題，一靠生產力發展，二靠生產關系調整。而作為我國農村最基本的經濟制度———農村土地承包經營制度的改革與完善，則是解決“三農”問題的制度條件。

一、農村土地承包經營制度有待進一步完善

（一）存在“帕累托改進”的空間

任何一種制度安排都不可能長時期處于靜止狀態，當制度創新的預期收益大于預期成本，或預期成本比過去更低，都會導致新的制度安排產生。中國農村的土地承包經營制度在第一階段———家庭聯產承包責任制確立時期實現了其預期目標，即在農業生產低水平基礎上保證所有人的生存權。生存壓力的大大降低使土地規模經營的潛在利潤實現成為可能，并誘發新的制度創新。因此，土地承包經營制度進入第二個階段———效率優先，兼顧公平階段。

通常認為，公平與效率是不能同時實現的。實際上，效率的實現，取決于人的積極性與資源的合理配置，而人的積極性源于公平的資源配置。因此，公平與效率是可以同時實現的。它分為兩種情況：一種是基于生存的公平資源配置，即資源的平均分配。這是一種公平但不合理的資源配置方式，這種公平與效率的實現是一種低水平的公平與效率，只考慮到生產力中人的因素，是在一定經濟階段的選擇。另一種情況是基于發展的公平資源配置與資源合理配置的統一。也就是“在不損害其他任何人利益的前提下，至少還可以使一個人的處境得到進一步改善，使社會凈收益增加”，即“帕累托改進”。這是更高水平的公平與效率，其實質就是效率優先，兼顧公平，這是在滿足生存所需的最低公平基礎上實現的。

我國農村的土地承包經營制度的效率低下表現在以下方面：1.土地經營規模過于狹小。目前，我國有2.3億農戶，平均每戶只有0.6公頃土地，是世界上經營規模最小的農戶。土地經營規模小與農業產出水平相關不顯著，但卻是引起農產品成本上升的一個重要因素。2.耕地拋荒、粗放經營現象嚴重。從1985年至今，農民增收難一直是“三農”問題的重癥。由于農業的這種尷尬處境以及農村剩余勞動力和非農就業機會的增加，大量的農民外出打工，2005年已達9800萬。與這個數字對應的是觸目驚心的耕地拋荒數字。據1991～1996年的不完全統計，全國長期閑置土地約174.74萬畝，其中閑置耕地94.7萬畝。與耕地拋荒并存的是耕地的粗放經營。許多地方青壯年外出打工經商后，就將承包田撂給家里的婦女老人去打理，種田實際上成了“副業”。正是由于上述農村土地承包經營制度效率低下的種種表現，更說明了制度完善的“帕累托改進”的必要性。

（二）制度變遷的“路徑依賴”

馬克思說：“無論哪一個社會形態，在它們所能容納的全部生產力發揮出來以前，是絕不會滅亡的……”。運用這一理論，我們也可以解釋制度變遷的路徑依賴：一項制度所能容納的生產潛力是這一制度變遷路徑依賴的根據。這不但意味著制度完善的必然性，而且意味著對原有制度的路徑依賴性。

我國的農村土地制度改革，一開始就是沿著產權分割、權利分解的路徑進行的，經歷了包產到組———包產到戶———包干到戶。因此，沿著產權分割的方向繼續改革勢必成為土地制度變遷的路徑依賴。在農村土地承包經營制度的第一階段，實現了土地所有權與承包權的分離，解決了當時突出的糧食嚴重匱乏影響生存的問題。但土地規模經營的資源配置效益沒有得到發揮，而且產權存在諸多缺陷，這些決定了制度變遷的繼續性，并成為新一階段制度變遷的主要目標。正是因為目前的土地承包經營制度仍然蘊含著巨大的潛在利潤，所以，它是制度變遷路徑依賴的根據。

目前農村土地承包經營制度存在的潛在利潤表現于兩個方面：一方面，農業增產不增收。我國農業生產每戶家庭（按每戶4人計算）擁有6畝土地。如果要使每戶家庭達到最低工資水平4000元/年，每戶家庭就應擁有土地23畝。實行規模經營，則土地面積相差3倍。這也是農民增產不增收的原因之一。另一方面，小農生產不能提供大量農產品。在我國國民經濟發展中，農業發展滯后的問題日益突出，工農業增速之比在上個世紀90年代持續擴大，1991年為4:1，1995年進一步擴大為5:1。從這個意義上說，土地承包經營制度的繼續改革是必然的。

從上述分析可以得出結論：土地規模經營潛在利潤的存在和沿著產權分割方向繼續改革的路徑依賴都決定了農村土地承包經營制度需要繼續完善創新，同時也說明了土地產權改革是制度完善的方向。

二、農村土地承包經營制度不完善引發的種種矛盾

（一）穩定土地承包權與土地生存保障功能之間的矛盾

從1984年延長土地承包期為15年到1993年再延長30年，再到2003年《農村土地承包法》以法律的形式賦予農民長期而有保障的土地承包經營權及“大穩定，小調整”“增人不增地，減人不減地”的政策，制度安排的意旨始終是穩定土地承包權以促進農業發展和保護農民利益。穩定土地承包權有兩個益處：1．有利于防止土地因人口增加細碎分割而難以提高農業效益；2．有利于刺激農民對土地長期投入。從土地利用效率來說，需要穩定承包權，然而，由于農業人口對土地生存保障功能的需要，要求人地比例關系的公平對應，這又意味著對穩定承包權的觸動。目前除了沿海地區二、三產業發達，農民有穩定的非農就業機會外，在廣大的中西部地區，多數農民外出就業并不穩定，土地對于他們依然是一種福利保障。

（二）土地規模經營與土地流轉不暢之間的矛盾

農業生產走規模經營的路子是現代化的需要。基于目前人地關系與農業剩余勞動力轉移情況，目前只能是適度規模經營，而且，適度的程度取決于剩余勞動力轉移的力度，更進一步說取決于土地流轉的情況。因而，規模經營與土地流轉是一個互動的過程，越是經濟發達地區，土地流轉面積越大，比例越高。江蘇、福建兩省土地承包經營權流轉面積占承包地面積的比重均在10%以上，廣東省157萬農戶進行了土地承包經營權流轉，占承包總產數的14.7%。但從全國整體看，到2002年底，全國農村土地承包經營權流轉面積占承包地總面積僅約4.44%，顯然，廣大的中西部地區陷入土地難以規模經營與土地流轉不暢的怪圈。

另外，農戶之間的自由轉包難以解決土地集中連片的問題，而通過集體進行土地流轉，則很容易形成“尋租”行為，一方面提高了土地成本，另一方面容易出現侵犯農民土地承包收益權的問題。

（三）土地所有權對承包經營權侵害引發的矛盾

在我國基層農村，一般都有三個機構設置：村委會、村集體經濟組織、村黨支部。在實際管理中，這三個機構的職權往往集中于同一載體，即土地所有權上，因此，也造成了這三個機構人員交叉任職，一套人馬、兩個或三個班子的現象。而且，政府自上而下的行政權力，實際上已把村委會納入行政體系，在自治職能基礎上加上了行政管理職能。由于來自上一級的行政權力大于社區農民的法定擁護力（村委會由村民選舉產生），造成了村委會（村集體經濟組織）職能的異化，自治職能被行政管理職能取代，自上而下的行政權力體系形成了利益鏈。加之，對三位一體的機構設置缺乏監督機制，強化了行政管理職能的“尋租”機會。如經常發生村委會憑土地所有權對承包經營權的強勢地位而侵犯農民利益的行為，尤其是在城市化進程的土地“農轉非”中，2004年上半年，全國清理了70%的開發區，涉及耕地面積229，770畝。

三、完善農村土地承包經營制度，推進公平與效率的實現

(一)建立農民土地承包經營權的物權制度，同時保障承包期限

目前的農村經濟生活中，因產權模糊造成效率損失是顯而易見的，所有權的政經不分、所有權對承包權的強勢地位影響了土地市場的發育，阻礙了土地資源的合理配置。很顯然，產權的明確界定，權利的公平界定能夠降低交易費用，提高產值和效益，也是我國制度變遷的路徑依賴所要求的。目前，改進農村土地承包經營制度的基本趨勢是確立土地承包經營權的物權性質，這也是學界的基本共識。許多學者都提出要立法確立農村土地承包經營權的物權地位，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》也指出：“要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。”

(二)探索新的土地集體所有權占有方式

無論從社會主義國家的性質還是保證整體公平原則的要求來說，堅持土地所有權集體所有都是不容置疑的，問題的關鍵是怎樣實現土地所有權的占有形式。從目前出現的土地糾紛來看，原因都在于集體產權所有人虛置，代理人控制，農民無法真正享有對土地的所有權。即使在《農村土地承包法》頒布之后，干涉農民經營自主權和侵犯農民利益的事件也時有發生。因此，可以得出這樣一個結論：不對土地集體所有權占有方式改革，光靠承包經營權的物權立法保護農民利益是不夠的。因為對土地的處置權，所有權顯然比承包經營權更有發言權。而且，村民代表大會往往對此類侵農事件缺乏約束力，這不只是基層民主不健全的問題，更重要的原因是農民的土地所有權不能真正落實。放權讓利、給農民更多的實惠，是20多年來農村改革走過的道路，今后也必然是農村改革的方向，這也體現了制度變遷的路徑依賴。

(三) 從土地所有權層面的職能改革出發，對農村基層組織進行改革，使行政、自治功能與經濟功能相對獨立

土地制度改革是生產關系的調整，也就是權利分配的調整，這必然觸及到行使權利的職能機構的調整，因此，農村土地承包經營制度的完善需要改革農村基層組織。回顧上世紀70年代末改革之初，家庭聯產承包責任制的實行使“三級所有，隊為基礎”的人民公社制瓦解。同樣，在今天實現“第二個飛躍”的改革階段，也需要對農村上層建筑進行改革，尤其是農村基層組織。

農村基層組織改革，最關鍵的還是土地所有權怎樣管理更有益于耕地保護、農民利益保護以及土地流轉。在城鄉一體化、農村城市化的進程中，農村基層組織改革也不應該是封閉式的內部重組，應該有新思路，充分完善村民代表大會、村民委員會這一農村社區自治組織，管理好社會公益事業。

(四) 探索多種形式農業產業化規模經營模式與土地流轉方式，以解決土地規模經營與土地流轉不暢之間的矛盾

提高農業效率的根本出路在于發展土地規模經營，為此，必須搞活土地使用權，使土地在流轉中實現資源的優化配置。同時要穩定土地承包經營權，這是保護農民利益和體現公平的前提條件。土地模式經營與土地流轉不暢之間的矛盾，根本原因是農業效益低下，而要提高農業效益，必須走產業化規模經營的路子。同時，為促進農業產業化規模經營的形成，還必須有良性的土地流轉機制。土地流轉必須市場化、社會化、只有這樣才能避免農村集體經濟組織管理下土地流轉出現的尋租行為。土地流轉難，還是一個“人———地”關系緊張的問題。而要解決人地矛盾，關鍵是解決“人往哪里走，地往哪里去”。因此，只有發展農業產業化，延伸農業產業鏈，才能使農業剩余勞動力得到轉化，才能促進土地流轉，為農業產業化規模經營創造條件。