國外產業集群政策的演進及對我國的啟示

產業集群發展是提升產業綜合競爭能力的現代產業發展模式，為了鼓勵國內產業的發展，從產業政策向產業集群政策轉變是政府產業支持政策的趨勢和選擇。

一、國外從產業政策向產業集群政策的重大演變

現代意義上的產業經濟政策發端于17世紀。當時，英國政府通過國家干預來促進本國的生產和出口，進而奠定了其經濟強國的地位。其后，美國、德國也明確指出發展生產力必須借助國家力量，而不能聽任經濟的自發轉變。20世紀中后期，各國政府對于產業的干預比較多。以日本為例，二戰后，為加強經濟重建的步伐，日本采取了“重點產業方式”，將當時有限的資金、原材料、能源傾向性的配置給電力、鋼鐵、煤炭、化肥等重要基礎產業，這對于振興日本經濟起到了巨大的推動作用。一些國家和地區紛紛效仿，如韓國和中國臺灣，也產生了積極影響。相對東亞地區政府，歐美政府對于產業發展的干預相對要少，往往以補救性政策為主要內容，以形成產業的自我調節機制為主要目標，對產業發展也起到了相應的促進作用。表1為美、日、德三國對機床產業發展的政策比較。應當指出，盡管世界各國的產業政策各異，但是其目標有二：一是采取政策傾斜發展重點產業，優先配置資源；二是對尚不具備競爭力的行業實行保護政策(而這種尚不具備競爭力的行業可能是重點發展產業，也可能是處于衰退期的產業)。前者表明產業政策是一種供給政策，后者則表明產業政策一定程度限制了競爭———具有政策優勢的產業因受過度保護可能導致競爭力的缺乏。波特對日本產業競爭力的研究表明：1990年以來，1663個產業僅增加了166個市場份額。政府刻意發展的產業絕大多數缺乏國際競爭力，對歐洲的研究也有類似的結論。同時，產業政策的受益者往往是大企業，對于穩定就業、保持地方活力的中小企業政府卻沒有充分重視。

因此，在政策上需要從產業政策向集群政策轉換。從產業選擇看，對集群政策而言，選擇發展什么產業讓位于產業的發展方式，它并不排斥傳統產業。同時，集群政策也不排斥中小企業，有利于整個產業保持活力，對人口眾多、經濟技術比較落后的我國具有很強的實踐性。而且，集群政策的政策制定流程也要求不能人為創造集群，而是要在一定的發展前提下，推動相關企業、企業與相關機構之間的有效合作，促進集群深化。在政策取向上，強調保持公平競爭，不針對具體的某個企業采取優惠，這樣有利于中小企業的發展，而在產業政策方面，這種優惠就比較容易給予大企業。通過網絡化、集群化，建立和完善深度分工與合作，既降低了中小企業資源不足、規模不大、無法獲取規模效應的弊端，同時，大量中小企業的存在和發展也為經濟增添了活力與應變力。通過表2對產業政策和集群政策的比較，可以看出集群政策的優越性。

二、國外對產業集群政策的研究與實踐

經濟合作與發展組織(OECD)中的國家在進行集群政策分析時通常以國家創新系統為基礎，因而政策往往以研發為核心。其產業集群政策的共同特征可以歸納如下(表3)。

集群政策有助于支持企業發展，克服基于政府的支持供應中普遍存在的失靈現象。Henog、Lagendijk等在此基礎上提出了基于創新失靈、市場失靈的產業集群政策。反映如下(表4)。

表4、基于創新失靈、市場失靈的產業集群政策

在美國，集群政策的制定涉及產業鏈、地方知識、基礎設施建設等方方面面，是相關行業、企業與區域發展機構的高度互動。政策制定的焦點在于：運用投入產出分析地方經濟結構的知識與價值鏈關聯，在SWOT框架下分析地方經濟的結構、知識基礎，選擇發展機會。

據此，紐約Focus Group 擬定了5個戰略集群（信息技術、生物醫藥、分銷、服務業、旅游業），達成了開發信息技術集群協議，形成了分銷集群中發展新業務機會的報告，在整體上對有限的經濟發展資源的合理配置進行了有益的嘗試。在丹麥，企業、相關組織以及政府依據各相關領域的Reference Group 互動，以選擇重要的集群政策條件；在信息技術、生物技術、醫藥技術方面推動聯合研究中心；在交通運輸領域中實施新教育計劃等等。在金融支持方面，丹麥政府還推動了“產業網絡協作項目”（In dustrial Network Co-operation Programme），為300多家企業提供了金融服務。瑞典則利用創新系統機構VINNOVA推出全國項目計劃來扶持集群的科技孵化中心。在產業系統計劃方面，以刺激產業與其他參與者關于產業需求的對話為目的，其項目包括新興產業集群的發展方法及單個集群適宜框架的條件方法。同時，在積極開展面向潛在創新集群的技術方面也進行了前瞻性研討。20世紀90年代以來芬蘭政府的政策由研發轉向創新，與此同時，確立了競爭政策和制度政策的主要原則。主要特征是：在競爭的基礎上將研究資金向終端用戶配置；推行戰略領域的研究計劃，加強大學研究中心；啟動通信、食品、運輸、環境、森工行業的集群計劃，由此促進科技組織、產業與政府三方的創新合作。在整個進程中，芬蘭國家科學技術改革委員會發揮了巨大作用，專家意見在確立國家優先領域選擇方面施加了重要影響。日本文部省于2002年公布了發展產業集群的補助方案，以此促進發展各地的先進技術，構造“知識集群創新事業”，形成“日本硅谷”。同時，以大學和研究機構為基礎，把新研發的技術與當地具有競爭力的產業相結合，創造特色產業集群。韓國自1993年開始由“政府主導型”向“民間主導型”轉向，政府不再干預企業經營活動，其功能主要表現在指導和配套改革方面。通商產業部在《21世紀的前10年韓國產業發展戰略與展望》中提出了將要發展的10大技術產業：尖端電子信息產業、半導體及電子感充板、尖端機械、電子產業、新材料、精密化學、生物工程、光電產業、尖端纖維、航空、尖端汽車零部件等。

三、國外產業集群政策演變對我國產業集群政策設計的重要啟示

由于產業集群類型、現階段發展狀況和相關環境的具體差異，各個國家所采取的集群政策有著顯著不同，難以評定“最好”的產業集群政策，也不存在一種能夠通用的產業集群政策。但政府在產業集群政策的制定方面還是存在一些共同的原則：

（一）整體性原則

集群政策是一個系統、整體的政策體系，任何一項集群政策都應該具有三個層次緊密聯系的屬性:一是企業層次，能為集群內企業創造價值；二是組織層次，能促進集群整體增長和競爭力提升；三是區域(國家)層次，即能發揮集群效應，帶動區域或國家經濟發展。

（二）“自下而上”原則

集群不是由政策刻意創造出來的，相應的集群政策制定必須以現有或新興集群為條件?！白韵露稀痹瓌t要求集群政策制訂機構首先對集群進行分析和研究，掌握并遵循集群的內在發展規律，集群政策應定位于培育并優化這些規律。因此，政府對集群的創建發展是間接參與，履行中間人、促進者和組織者的職能，為集群的創新發展提供支持與激勵，而不是“自上而下”地全程主導和控制。

（三）企業主導原則

要充分發揮市場機制的作用，使企業成為集群發展過程中的主導力量。這就要求政府提高服務意識，完善服務，提供高效的信息平臺和對話平臺，避免和減少因市場失靈和制度失效而導致的公共物品的供給不足。

（四）非拷貝原則

集群政策的目標應該是鼓勵既有集群內部企業的合作與網絡化，為之提供有益的公共計劃與投資。集群政策的設計可以借鑒成功的政策經驗，但不能照搬照抄，必須從本地集群的實際情況出發。

（五）動態性原則

集群政策的時效一般比較長，在其時效內集群和政策環境都在不斷變化。因此，集群政策應該是系統、靈活、可調節的，否則就不能適應集群的持續發展，出現政府干預過度或不足，最終導致集群政策失效。

（六）地方化與全球化統一原則

政府一方面應推動建立健全區域內部經濟合作機制，強化產業集群內外企業的聯系，發展高質量的相關產業或服務，構筑地區性生產體系，通過互相提攜、共享知識、促進創新，發揮區域在全球化中的地方優勢；另一方面要消除貿易障礙，參與世界價值鏈專業化分工和建立全球交流渠道。

（七）兼顧差異的技術創新原則

政府應當建立適當的模仿技術轉讓機制。對于接近國際先進技術水平的產業，政府應當鼓勵相關集群企業定位于創立世界領先技術和中國自己的技術標準，實現從“中國制造”邁向“中國創造”。

（作者單位：浙江麗水學院經濟管理分院重慶師范大學經管學院）