政府效率與“節(jié)約型社會”

摘 要：為了提高政府效率，必須采取以下措施：建設“問責制”政府，消除政府責任缺失；公開行政信息，建立“陽光政府”；規(guī)范政府經(jīng)濟行為；控制政府規(guī)模；完善制度制定環(huán)節(jié)。

關鍵詞：節(jié)約型社會；政府效率；“委托-代理”理論；“交易費用”理論

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）07-0019-03

作者簡介：王寶明（1981- ），男，山東濟南人，浙江省行政學院公共管理教研部；詹麗靖（1981- ），女，浙江杭州人，浙江省委黨校政治經(jīng)濟學專業(yè)碩士生。

構建“節(jié)約型社會”對于增強國民節(jié)能意識，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式，保證國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著極大的現(xiàn)實意義。構建完整意義上的“節(jié)約型社會”離不開政府效率的提高，或者說政府運行成本的節(jié)約應該是“節(jié)約型社會”的重要組成部分。

下面，我們將從制度經(jīng)濟學的角度，來檢視一下在我國政府管理中所存在的效率問題。

我國公共管理中的“委托-代理”問題

政府責任缺失。從公共權力的委托-代理機制來分析，民眾充當著委托人的角色，政府及其官員則作為民眾的代理人而行使公共權力，但是，民眾因自身的“有限理性”而不能完全掌握政府的具體行為。同時，在政治生活中，政府官員同樣扮演著經(jīng)濟人的角色，根據(jù)自身的成本-收益比較來選擇個人行為。因此，在公眾利益與自身利益面前，政府官員往往會選擇自身利益而舍棄公眾利益，從而導致政府責任缺失，也最終違背了民眾將公共權力委托給政府行使的初衷。顯然，這樣的政府越有效率就離民眾越遠，就越是一種“權力資源”的浪費。

政策執(zhí)行不力。“與公司中存在所有權和經(jīng)營權相分離的‘委托-代理’現(xiàn)象相比，公共政策領域也存在兩權分離現(xiàn)象，即政策的制定權和執(zhí)行權在大多數(shù)情況下都是分離的。”^[１]除卻政策制定不完備的原因外，“委托-代理”關系中的信息不對稱以及利益沖突也會導致政策執(zhí)行不力。因為，在政策執(zhí)行體制中，執(zhí)行機關比制定機關更了解實施政策所需要的資源、政策執(zhí)行的效果以及從中暴露出的種種問題，正是借助這種信息上的優(yōu)勢，當政策對利益的調(diào)整不利于執(zhí)行機關時，執(zhí)行機關就會為了實現(xiàn)自身利益的最大化，而消極執(zhí)行既定政策，或隱瞞對自己不利的信息，夸大對自己有利的信息，從而導致政策執(zhí)行不力，并且嚴重影響制定機關的政策評估和完善工作，使政策執(zhí)行中暴露出來的問題得不到及時解決。顯然，這種政策執(zhí)行上的不力，嚴重降低了政府的工作效率。

我國公共管理中的“交易費用”問題

機構臃腫，政府規(guī)模過大。隨著社會事務的日益繁雜，政府規(guī)模擴張已成為當代世界各國行政發(fā)展的普遍趨勢。政府的規(guī)模并不是越大越好，政府規(guī)模無限擴張意味著可能的政府失靈及引致一系列不良后果。這其中除了會導致尋租腐敗泛濫、社會動蕩和社會發(fā)展中斷以及加重人民負擔之外，政府規(guī)模過大產(chǎn)生的另一嚴重后果就是政府行政的低效率。政府規(guī)模過大在我國已經(jīng)不是一個新的問題，單從政府公務員占全國人口比例來看，1979年我國黨政干部約279萬人，1989年為543萬人，增加了264萬人，增長了近一倍；1995年則為1042萬人，比1989年增加了499萬人，又增長了一倍。若加上事業(yè)單位人員共計3576萬人，在我國平均30人中就有一位官員。^[２]政府機構的不斷膨脹，使得政府內(nèi)部管理費用增加；而人員的增加，使得人際關系變得復雜，協(xié)調(diào)難度增加，并且很可能會產(chǎn)生派系爭斗，導致內(nèi)耗。此外，管理層級增多會降低信息傳遞反饋的速度和質(zhì)量，這些均會影響政府行政管理的有效性，這其中實際反映了“交易費用”問題。

政府經(jīng)濟行為失當。經(jīng)濟是衡量一個國家綜合競爭力的重要指標之一，隨著國際競爭的日趨激烈，政府的經(jīng)濟職能日益增強。應該說，現(xiàn)代社會經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開政府的參與。因為，政府在良好市場經(jīng)濟秩序的建立、完善與維護，經(jīng)濟活動基礎設施的建設，以及市場信息的搜集與提供等方面做出了許多有目共睹的貢獻，而這些都是市場自身不能或很難完成的，從而極大地降低了市場自然發(fā)展的“交易費用”，對經(jīng)濟發(fā)展起到了非常大的推動作用。但并不是政府所有的經(jīng)濟行為都是有益于經(jīng)濟發(fā)展的，比如政府在對市場進行管理的“越位”、“缺位”與“錯位”行為便會阻礙經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，增加政府自身管理成本的同時，也阻礙了生產(chǎn)要素的自由流通，無益于甚至有害于經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，反而樹立了一種政府管理低效率的形象。

通過以上分析可以看出，我國政府管理過程中存在著很多“低效”甚至“無效”現(xiàn)象，因此，積極尋求對策，采取措施，提高政府效率，節(jié)約公共管理成本顯得尤為重要。

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一、建設“問責制”政府，消除政府責任缺失

政府問責制就是對各級政府、政府各部門和政府官員的一切工作都能實施有效監(jiān)督，對他們的一切有過失的工作和言行實施責任追究的制度。問責制政府就是厲行這一制度的政府。實施政府問責制的責任追究對象包括三個層面：作為一個整體的政府、各級政府及其所屬部門以及作為個體的各級政府官員。實施問責制的主體除了負有領導或監(jiān)察責任的民主授權的各級權力部門、行政領導機構、檢查和司法機構之外，行政授權的各級上級主管部門、社會公眾、第三部門組織也是問責的主體，甚至官員自身也可以是問責的主體，因為官員自身的倫理道德準則也是追究官員責任的內(nèi)在力量。^[３]

如前所述，代理問題普遍存在于包括公共組織在內(nèi)的任何具有科層結構的組織中，導致政府責任缺失相當大的一部分原因，就是政府及其官員與民眾存在利益差異以及兩者之間客觀上存在的信息不對稱，因此需要建立對政府的制衡約束機制來克服其潛在的權力濫用和選擇偏差，通過激勵機制來引導政府提供真實的信息并采取有利于民眾的決策行為。在政府與民眾的委托-代理關系中，政府責任的履行是決定這種委托-代理關系存續(xù)的最重要因素。因為，如果政府無法回應公民的期待和信任，就可能出現(xiàn)責任危機和信任危機，從而危及到委托-代理關系的存續(xù)。因此，為了確保政府能夠自覺提供真實信息并按照民眾的意愿行事以實現(xiàn)公共利益的最大化，必須加快推進問責制，建立切實有效的政府、政府部門和政府官員責任機制與激勵機制，使政府及其官員的行為無論是基于民主授權或是行政授權，都能從政治責任、行政責任、法律責任與倫理責任四個方面受到激勵、規(guī)范和約束。

二、公開行政信息，建立“陽光政府”

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無論是“交易費用”理論還是“委托-代理”理論，都不約而同的涉及到因信息不對稱而帶來的成本增加。由于信息不對稱現(xiàn)象的存在，委托人無從對代理人進行有效的激勵和監(jiān)督。從公共管理的實踐來看，就是因為民眾和政策制定機構缺乏用來有效監(jiān)督和激勵政府及政策執(zhí)行機構的信息來源，從而給了后者為謀取私利而放棄前者利益的機會，這是導致前面提到的政府責任缺失以及政策執(zhí)行不力的主要原因之一。從“交易費用”理論來看，如果我們把政府的各種信息作為商品，公眾則通過納稅和放棄自身一部分權利向政府“購買”此商品，這樣就產(chǎn)生了一種納稅人的機會成本。如果政府提供了高質(zhì)量的信息，那么機會成本就低，同時公眾會因此而信賴政府，無形中增加了社會資本；反之，如果政府無法提供令公眾滿意的高質(zhì)量信息，納稅人的機會成本增加，公眾將排斥其機會成本過于高昂的政府。因此，在合法范圍內(nèi)最大限度的公開公共行政信息并提高信息質(zhì)量，不僅會降低公眾在交易活動中的交易成本，實現(xiàn)公眾的利潤最大化，同時也會極大地提高政府機構內(nèi)部的辦事效率。

三、規(guī)范政府經(jīng)濟行為，減少因政府經(jīng)濟行為失當而導致的市場交易成本增加

在利益驅(qū)動下，政府參與了一些本不該參與的經(jīng)濟活動，在增加了自身管理成本的同時，為社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來了負面影響。而在一些需要政府解決的諸如基礎設施建設方面，政府卻因未能發(fā)揮應有的作用而導致“缺位”。無論是這種“越位”、“錯位”還是“缺位”都會導致市場運行交易費用的增加，不利于社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。這樣看來，為了克服市場發(fā)育的缺陷和不足，我們必須借助于政府的行政干預，而這種干預有時會成為市場發(fā)育的障礙；市場取向的改革問題靠政府推動，而這種推動有時又會成為改革的阻力。如何在這種矛盾中尋求一個最佳平衡點，已成為當務之急。

“在市場經(jīng)濟條件下，面臨稀缺資源供應的有限性，如果通過政府調(diào)節(jié)能提高公共產(chǎn)品提供的效率、降低全社會的交易成本、增加社會福利，那政府調(diào)節(jié)就是必須的和有效的；反之，政府就會喪失或部分地喪失調(diào)節(jié)經(jīng)濟的必然性。”^[４]因此，政府在面對經(jīng)濟行為時應把握好一個度，真正能夠做到“有所為”、“有所不為”，只有這樣才能真正的節(jié)約自身和市場的運行成本。

四、裁汰冗員，控制政府規(guī)模

如前所述，如果任由政府規(guī)模無限擴大，政府很可能就會陷入“雜亂紛繁”的低效率中，因為“政府本身存在限制經(jīng)濟增長和經(jīng)濟自由的問題”^[５]。科學、有效的控制政府在適度規(guī)模之中可以提高社會經(jīng)濟效率，進一步提高社會總體福利。何謂適度政府規(guī)模？實際上，政府也存在著內(nèi)在經(jīng)濟與不經(jīng)濟。政府內(nèi)在經(jīng)濟就是指政府在規(guī)模擴大時由自身內(nèi)部所引起的成本降低，收益增加。而一旦政府規(guī)模過大，超過政府最佳收益規(guī)模，則會呈現(xiàn)出政府自身成本上升、效率下降。這同科斯關于企業(yè)存在但不能完全代替市場的分析完全是一個道理。因此，當政府規(guī)模變動時，內(nèi)在經(jīng)濟和內(nèi)在不經(jīng)濟同時發(fā)生，如果內(nèi)在經(jīng)濟大于內(nèi)在不經(jīng)濟，則表現(xiàn)為規(guī)模經(jīng)濟，這時擴大政府規(guī)模仍可使平均成本降低，有利于政府提高效率；反之，政府擴大規(guī)模則會導致平均成本上升，有損政府效率。因此，最佳政府規(guī)模的選擇，既要充分享受政府規(guī)模經(jīng)濟的益處，又要抑制住規(guī)模不經(jīng)濟因素的滋生。

五、完善制度制定環(huán)節(jié)，為各項措施提供良好的政策平臺

正如科斯所說的“合法權利的初始界定會對經(jīng)濟制度的運行效率產(chǎn)生影響”^[６]，合理的制度安排和制度創(chuàng)新，能夠有效地控制與減少交易成本的支出，政治制度同樣如此。我們正是需要明晰和有效的制度來對政府、政府部門和官員的利益關系、權力架構和行為方式予以規(guī)制。而在確定利益關系和權力架構后，必須的游戲規(guī)則無疑是實現(xiàn)政府有效運行和官員運作的關鍵所在。因為只有有了科學的制度安排和政策體系，才可能會有一個良好的政治環(huán)境，才可能會實現(xiàn)政府管理的高效廉潔。

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參考文獻：

［1］定明捷，劉玉蓉.政策執(zhí)行的委托代理理論分析［J］蘭州學刊，2003，（5）。

［2］朱應皋，吳美華.論政府規(guī)模擴張及其治理［Ｊ］《江淮論壇》，2002，（4）。

［3］杜文明.依據(jù)法治理念加快建構政府問責制——與南京大學教授黃建榮談政府問責與人大監(jiān)督［Ｎ］人民日報，2004-7-7。

［４］許善達.努力把握，機遇難再——《美國新經(jīng)濟》中文版序言［Ｍ］（見［美］羅伯特.Ｄ.阿特金森、拉諾夫.Ｈ.科爾特著：《美國新經(jīng)濟——聯(lián)邦與州》，北京：人民出版社，２００１，６７。）

［５］［澳］歐文.Ｅ.休斯.公共管理導論（第２版）［Ｍ］彭和平等譯北京：中國人民大學出版社，２００１，１２。

［６］［英］科斯.社會成本問題［Ｍ］，財產(chǎn)權利與制度變遷上海：上海三聯(lián)書店，１９９４，２０。

責任編輯：黃 杰