發展農村社會保障是建設社會主義新農村的重要任務

摘 要：長期以來，我國廣大農村居民的社會保障覆蓋面小、水平低，這與我國經濟社會的快速發展很不協調。因此，加速發展、逐步完善農村社會保障是建設社會主義新農村的重要任務之一。各級政府應當把建立和發展農村各項社會保障制度看作自己義不容辭的社會責任。在我國工業化、城市化建設中造成了大量的失地農民，他們的生活保障、社會保險尤其值得關注。

關鍵詞：新農村建設；農民；社會保障；最低生活水平保障、社會保險

中圖分類號：D57

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)08/09-0111-03

作者簡介：徐興學(1946- )，女，江蘇江陰人，中共江蘇省委黨校教授，主要從事鄧小平理論和社會保障的教學與研究。

一、發展農村社會保障是農村居民的迫切需要

我國的社會保障制度是在上世紀50年代初建立起來的。當時由于社會生產力水平較低，國家財力有限，因此保障對象主要是城鎮國有企業(后來發展到集體企業)職工以及國家機關和事業單位的干部職工；社會救濟的對象雖然針對城鄉生活特別困難者及受災群眾，但面窄且水平低。而我國廣大的農村居民基本上沒有社會保障，生老病死主要依靠家庭，因此，建立和發展農村社會保障制度一直是農村居民的強烈愿望。

半個多世紀以來，我國農民以自己的辛勤勞動為國家、為社會創造財富，支持國家的工業化建設，但是，由于長期以來城鄉二元經濟結構的影響，農業經濟和農村建設在總體上仍較落后。在我國農村，仍然存在著相當數量的貧困者，他們的經濟收入極少，生活貧困，亟待社會救助。據中國經濟體制改革研究會會長高尚全調研報告統計：截止2004年，我國仍有2610萬農村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農村人口人均收入不足924元，屬于相對貧困。

2000年世界衛生組織首次對其191個成員國的衛生體系、績效做出評估，中國被列為第144位，居世界后列。目前我國有近1億人沒有獲得醫療服務，有近20%的農村縣未達到“2000年人人享有初級衛生保健”規劃目標中的合格或基本合格標準。筆者調研中遇到的另一個比較常見的問題是由所謂“農民非農化”所引起的。隨著我國工業化、城市化的發展，大批農村勞動力離開家鄉外出打工，形成了1億左右的農民工隊伍。他們為經濟的發展、城市的繁榮作出了巨大貢獻，但是他們的工作環境和生活條件都較差，勞動報酬、休息等權利常常得不到保障，更缺乏養老、醫療、工傷等各項社會保險。而由于青壯年農民離鄉外出而帶來的農村空巢家庭問題、農民工子女教育問題、農村留守老人問題等等也日趨嚴重。為體現社會公平，國家應該為進城務工人員立法，以法律的形式保障他們的勞動報酬等各項權利，讓他們參加勞動所在地的各類社會保險，并對他們的子女、父母的基本權利給予保障。

失地農民的保障問題是當前農村中出現的又一個比較突出問題，這也是加快城市化進程和建設社會主義新農村過程中一個帶有普遍性的問題。如常州新北區，原屬于市郊城鄉結合部，農村居民承包經營土地，除生產糧食外，還種些蔬菜、搞些副業，供應城市，所以經濟收入還不錯。但是自1992年起，常州市城市規模擴大，推進工業園區建設，農村土地被陸續征用，失地農民數量越來越多。新北區原轄有6個鄉鎮，在冊人口有38萬多，其中農村人口35萬，至2005年10月，失地農民已達10多萬人，占總人口的28．51%。在征地、拆遷、補償等方面都是政府說了算，農村居民完全處在“被剝奪”的弱勢地位。1992~2002年期間，常州市政府以每平方米100~175元的價格作為農村平房的拆遷補償，而被拆遷農民必須以每平方米250元的價格購買政府建的住房，農民所得的補償款不足以購買新房。農民失地后，切斷了生活基礎，生活水平明顯下降；由于補償標準偏低，因而使不少失地農民成為新的貧困戶。2004年7月1日，《新北區農村居民社會保障實施細則》出臺，規定對失地農民發放保養金，相當于對征收的土地進行分配，情況才有所好轉。新北區失地農民存在的問題，在現代化、城市化過程中帶有普遍性。據有關資料，我國每年出現的失地農民有數百萬，到2005年總量已經達到4000~5000萬人。如此龐大的失地農民群體的生存問題，絕非小事。關注失地農民的基本利益，采取切實措施解決他們的生活困難，是建設社會主義新農村、構建和諧社會的基礎性工作。新北區的實例也告訴我們，涉及到群體的風險問題，只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制才能化解。

二、發展農村社會保障是各級政府的社會責任

社會保障制度，是國家為保障公民的生存權和社會福利權，促進經濟發展，維護社會穩定，構建和諧社會而推出的社會政策，因此，各級政府要為社會保障籌資買單。按照黨的十六大提出的全面建設小康社會的目標和落實科學發展觀的“五個統籌”，針對目前我國農村社會保障十分薄弱的現狀，大力構建覆蓋全體農村居民的社會保障體系就成為一項重要的基礎性工作，是政府義不容辭的社會責任。

首先，作為中國社會基礎的農村居民，是中國革命和建設的主要力量。按照社會公平、公正原則，社會成員有權分享社會經濟發展成果，社會保障制度理應覆蓋農村居民。

其次，政府已經具備了建立發展農村社會保障的經濟條件。中華人民共和國成立已經五十多年，社會經濟已經得到了極大發展。據溫家寶總理在全國人大十屆四次會議上所作《政府工作報告》：2005年國內生產總值達到18．32億元，財政收入突破3萬億元，應該說，現在是我們補償農民、為他們建立社會保障安全網的大好機會。

一些發達地區已經率先推出實施各種農村社會保障制度，他們的成功經驗為后發地區樹立了榜樣。昆山市為農村居民舉辦養老、醫療、工傷、生育等保險的成功經驗就是成功典型。

昆山市的社會保障事業起步于上世紀80年代中期，歷經20年的改革發展，特別是進入21世紀以來，社保體系不斷健全和完善，全市已經建立起覆蓋面廣、城鄉統籌水平較高、抗風險能力強的社會保障體系。全市社會保險綜合覆蓋率達99%以上，其中城鎮職工基本養老保險參保人數達62萬人，農村居民基本養老保險參保人數達28萬人，參保率達99．7%。

從2004年1月1日起，推行土地換保障政策，全市失地農民征地已全部建立了基本生活保障基金個人賬戶，對7．48萬名達到保養年齡(男60歲，女55歲)的農民每人每月發放120元的征地保養金和100元的基本退休金，合計220元/月。

昆山市醫保中心又大膽創新，突破農村合作醫療的框架，率先實施農村居民基本醫療保險制度。農村基本醫療保險參保人數達31萬人，參保率達99%。醫保基金由市、鎮、村及參保個人四方負擔，實行市級統籌，具體化解農村居民的住院風險、大病救助、門診補償及老年農民醫療服務特殊需要。

昆山市實施的多層次、全方位的社會保障體系，使農村與城鎮的社會保險并軌，徹底打破了城鄉二元結構，使農民與城鎮企業職工一樣享受社會保險的待遇，初步實現了人人有保障的目標。通過實施社會保障，既促進了經濟發展，又維護了社會穩定。

三、對發展農村社會保障的幾點建議

建立和發展農村社會保障體系，是一個系統、復雜的社會工程，政府既要有執政為民的責任，更要有科學務實的工作方法、嚴密細致的方案設計，筆者根據自己了解掌握的一些情況，提出幾點建議：

第一，要因地制宜，建立和完善農村居民的最低生活保障制度，并使其規范化。

建立農村居民的最低生活保障制度，主要是針對農村中一些生活最貧困者和特殊群體，如鰥寡孤獨老弱病殘或突遇各種災難的家庭等。保障這些弱勢群體的最低生活水平是社會的責任，是以人為本的真正體現。

究竟以什么作為“低保”標準?筆者認為：根據我國農村的狀況，顯然不能以國際上的“恩格爾系數法”或“菜籃子法”來劃定貧困線，而只能以某地區上年度農村居民平均收入水平的一定比例，并參考當地城鎮居民中“低保”占總人口的比例數來劃定。例如，筆者在南京、常州等地調研得知，這些地方城鎮居民中享受低保人數約占總人口的2%，而常州某市農村居民中享受低保的人數僅占總人口的0．7%，這一比例顯然偏低，有失公平。如果使農村居民享受低保的比例與當地城鎮居民基本一致，那就可以有更多的農村貧困家庭受益。至于享受低保的待遇水平，城鎮和農村不必一致，但是都應隨該地區經濟水平的提高而逐步提高。低保資金來源，除當地財政撥款外，還可以多渠道籌集。

第二，要維護和實現農村居民的勞動就業權。

就業是民生之本。勞動就業權是每個勞動者享有的最基本、最重要的權利，是實現勞動者生存權、發展權的基礎與前提，也是各級政府需要面對的最重要的工作之一。

當前，隨著工業化和城市化建設的發展，我國已經有4000多萬的失地農民，并且在相當長一段時間內，每年還將有100萬左右的農民失地。為了讓這些失地農民重新獲得公平的就業權利，各級政府既要通過發展經濟來創造就業崗位，吸納農民就業，更要有計劃地大力組織教育培訓，特別是針對青、壯年農民工以就業為導向的職業技能培訓，輔之以法律、法規和安全等方面的教育，真正為失地農民的就業提供實質性的扶持，從而提高他們適應經濟發展需要、融入城鎮社會生活的能力，為構建和諧社會提供保證。

此外，政府應當在制定保障就業的政策、保護農民工正當合法勞動收入等方面負起執法、監督的職責，要用法律、經濟和行政的手段防止一些單位和企業隨意克扣、拖欠農民工工資等侵犯人權的不法行為，將不久前公布的《國務院關于解決民工問題的若干意見》落到實處。

第三，按照《綱要》要求，建立和發展新型農村合作醫療，建立農民基本養老保險。

努力提高廣大農村居民的健康水平，是全面建設小康社會的重要指標之一，也是農村居民提高生存質量的迫切需要。為此，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出了一些具體措施，例如加快農村醫療衛生服務體系建設，健全縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系和網絡，五年內國家財政將投入200多億元，對鄉鎮衛生院和部分縣醫院房屋和設備進行改造；加快推進新型農村合作醫療制度建設，擴大試點范圍，中央和地方財政對參加合作醫療農民的補助標準由20元提高到40元，中央財政為此將增加支出42億元；到2008年，要在全國農村建立新型合作醫療制度和醫療救助制度。

農村新型合作醫療制度在一些經濟較發達的地區，如江蘇的蘇州、無錫、南京等地農村已實施幾年，由于制度設計較科學，市、鎮兩級政府投入較多，因此運行情況良好，農民醫療費用獲得了較好的補償。但是在其他地區，合作醫療制度的管理和運行仍存在著諸多問題，如一些經濟落后地區籌資水平過低(人均30元)，因而醫療費結報補償較低，甚至出現看病早的得到補償、看病晚的得不到補償的現象，使農民對它失去信心；甚至有少數地方政府僅僅是為了吸引中央或上級政府對合作醫療的撥款而“配套投入”一些資金，一旦中央、省級資金到帳，他們就立即抽出這些配套資金用于其他方面，致使合作醫療資金仍然嚴重不足。因此，各級政府應盡到自己的責任，努力擴大資金來源，增加農村醫療衛生投入，真正化解農村居民疾病風險。

建立農村居民的養老保險制度也迫在眉睫。由于我國實行計劃生育政策，家庭人口結構和規模已經發生巨大變化；家庭子女數量的減少，使養老負擔明顯加重。如果沒有相應的經濟支撐或社會養老保險，農村老人一旦退出勞動崗位就會處于貧困狀態，家庭保障的脆弱，迫切要求建立農村居民的養老保險制度。目前我國農村60歲以上老人已經超過總人口的10%，在經濟水平還比較低的情況下進入了老齡化社會。政府應該根據當地實際情況，采用儲蓄型養老保險或(政府與勞動者共同籌資的)投保資助養老模式。

責任編輯：黃 杰