人事檔案和公共人事信息體系

目前，在社會上起實際作用的人事信息有兩個體系，一是人事檔案體系，二是公共人事信息體系#65377;要改革現有的人事檔案，不能不對這兩個體系進行分析探討#65377;

一#65380;人事檔案的基本特征

人是社會活動的主體，任何一個社會都會產生人事檔案，但不同社會的形態，所產生的人事檔案的內容和形式也不相同#65377;

我國從計劃經濟向市場經濟的轉變，將本來只供組織和內部掌握的人事檔案推向了社會，造成了人事檔案的“水土不服”#65377;其一#65380;人事檔案傳遞的鏈條斷裂，國家公務人員#65380;軍隊干部#65380;國有企事業單位等體系內的人事檔案，難以向非公有制的經濟#65380;文化單位傳遞#65377;人員流動的頻繁，造成人事檔案很難和人員的流動同步#65377;其二#65380;人事檔案內容的可靠性不足#65377;在人事檔案中，組織對個人的評價#65380;結論是一個重要的內容，這些內容均是組織和領導的主觀認識，并不一定符合客觀現實#65377;近年來，其中的過譽之詞泛濫，使得人事檔案的誠信受損#65377;其三#65380;人事檔案的覆蓋面有限，全國大約有人事檔案大約一億兩千萬份，只占全國人口的十分之一#65377;其四#65380;人事檔案的管理現狀和法律原則相悖，法律保護公民的合法權益，但由于人事檔案的所有權不明晰，因檔案丟失而造成的個人損失無人承擔責任;法律認可公民對個人信息的知情權，但集中于人事檔案中的個人信息，本人卻無權查閱#65377;凡此種種，成為了各種媒體詬病人事檔案的焦點#65377;社會的實踐證明，內部性較強的人事檔案，并不適合在市場經濟的社會中“流通”，也不適合作為公共信息使用#65377;

二#65380;公共人事信息體系的產生及其特征

在人們不斷批評人事檔案的同時，卻很少有人注意到另一種人事信息的存在，這就是本文所要討論的公共人事信息體系，不研究現實社會中的這一現象，則很難對人事檔案的改革提出中肯的意見#65377;所謂的公共人事信息體系，是指政府相關部門在履行社會管理的職能中，向全社會提供的有關公民個人情況的公共信息#65377;幾年前，教育部啟動了《全國高等教育學歷證書網上查詢系統》，可以說是開啟了這一體系的第一頁#65377;至2006年2月，先后啟動和投入運行的這種人事信息有:公安部的全國公民身份信息系統，檢察院的行賄犯罪檔案查詢系統，民政部的全國婚姻登記檔案查詢系統#65377;另外，一些地方政府也先后在互聯網上啟動了一些包括納稅記錄#65380;工商登記等涉及個人信息的網站#65377;供銀行系統內部查詢的個人信用信息基礎數據庫也于2006年1月進入正式運行#65377;這些公共信息同樣是公民個人相關情況的記載，盡管這些信息可能還不夠完備，但不能否認它正在構成一個和人事檔案不同的人事信息體系#65377;

公共人事信息體系的產生，是我國市場經濟發展的必然要求#65377;其一#65380;國家對人力資源的管理逐步從計劃管理走向市場調控，多種所有制共存的局面使人事檔案制度失去了一統天下的基礎，人們在不同性質和不同所有制單位之間的頻繁流動，造成人事信息出現了大面積的空白#65377;其二#65380;市場經濟的發展，使機關#65380;企業不再承擔社會職能#65377;1986年公民身份證制度的實行，標志著公民正式具有了獨立的個人身份，他們能夠以個人的身份從事政治#65380;經濟#65380;文化活動，而人們脫離單位所從事的社會活動很難在人事檔案中體現，也很難通過人事檔案的形式向社會提供利用#65377;其三#65380;在市場經濟條件下，社會更注重個人的誠信，而人事檔案卻無力滿足社會的這一要求#65377;因此，應運而生的只能是一個社會性的人事信息體系#65377;

概括地講，這種公共人事信息體系以國家機關和從事公共服務的事業單位所形成的檔案為依據，以誠信為主導原則，以客觀事實為基本內容，以開放性為主要特點，以維護公民個人和組織的合法權益為其存在的理由#65377;

三#65380;改革人事檔案的基本設想

如果上述討論大體能夠成立，那么可以得出這樣一個結論:在計劃經濟條件下，全社會都在計劃經濟的體系之內，單位內部的人事管理同時也是社會人力資源的管理，由此而產生了單一的人事檔案體系#65377;在市場經濟條件下，單位不再承擔社會的職能，社會人力資源的管理和單位內部的人事管理一分為二，單一的人事檔案體系已無力滿足這兩種管理的需要#65377;而公共人事信息體系的產生，則證明了人事檔案的這種無奈#65377;

人事檔案需要改革，這一改革的實質，是在市場經濟條件下對人事檔案的重新定位#65377;人事檔案的內容基本上是在單位的人事管理活動中產生的，它也只能在單位內部的人事管理活動中發揮作用，并不適合#65380;也不應該成為社會人力資源市場管理的依據#65377;因此，改革人事檔案應該從兩個方面著手#65377;首先，在社會人力資源管理的層面上，要齊全完整地保留涉及公民個人信息的檔案，完善公共人事信息體系，以規范市場運作，維護公民的合法權益#65377;其次，在單位人事管理的層面上，應依據相關法規，明確國家管理人事檔案的范圍，并將現有公務人員的人事檔案納入法制化的軌道#65377;

四#65380;貫徹“以人為本”的思想觀念，妥善管理涉及公民個人信息的檔案

構建公共人事信息體系，是我國市場經濟發展的必然要求，近期人們對誠信檔案的呼喚，也正是這種需求的反映#65377;構建這一體系并不僅僅是在互聯網上建立幾個開放的網站，實際上，社會真正需要的是齊全完整的涉及公民個人信息的檔案和開放便捷的利用方式#65377;

我國在進行市場經濟改革之后，政府機關也經歷了職能的轉換，其所形成的檔案也“在驚人的程度上”記載了公民個人的信息#65377;例如公民辦理身份證的記錄，戶籍#65380;婚姻登記，律師#65380;會計師#65380;醫師注冊，英語#65380;計算機考試，房產#65380;車輛登記，納稅記錄，工商注冊#65380;企業年檢，頒發駕駛執照和年檢的記錄，社會救濟記錄，公民從事公務活動#65380;履行兵役義務的記錄，以及民事和刑事的判決書#65380;裁定書#65380;調解書，公證書等等#65377;此外，一些從事公共服務的事業單位，也會產生涉及公民個人信息的檔案，像醫院的出生證明#65380;學校的學籍檔案#65380;保險公司的各類保險合同#65380;銀行的存款和抵押貨款檔案等#65377;

這些檔案是人們以個人的身份從事社會活動的記載，因而也是社會管理和維護公民合法權益的依據，其在我國市場經濟條件下的價值和作用，實際上已由公共人事信息系統的存在所證明#65377;這些檔案的內容也是人事檔案這種形式所無法包涵的，它們能夠也只能成為一個獨立的和人事檔案完全不同的人事信息體系#65377;

五#65380;改革現行的人事檔案制度，建立合法的公務人員人事檔案制度

盡管現在的人事檔案制度存在著許多弊端，但它仍然被廣泛使用，這是因為社會還需要它#65377;即便將來有了一個完善的公共人事信息保障體系，人事檔案作為單位內部人員管理的依據，仍然是必備的#65377;但這并不是說現存的人事檔案制度可以原封不動地繼續使用，市場經濟要求一個法治化的社會，因此，現存的人事檔案制度，也應該進行“合法化”的改造#65377;

其一#65380;關于國家管理人事檔案的范圍#65377;任何一個稍大一點的社會團體和企事業單位，只要有人員管理活動，都會產生人事檔案#65377;這些單位的人事檔案使用于單位內部管理活動，只要不違反相關的法律，政府不便干涉#65377;強求統一，于法無據#65377;但國家機關#65380;軍隊卻和一般的社會組織不同，因為這些機構內的人員從事的是公務活動，涉及公眾的利益，其活動經費是國家的稅收，國家和公眾有權對其人員的管理活動提出要求，也有權要求這些單位建立統一規范的人事檔案#65377;也就是說，國家管理人事檔案的范圍只應限于公務人員和軍人，其余人員的個人檔案政府不便提出統一的要求，也不應該使用納稅人的稅收進行管理#65377;

其二#65380;關于人事檔案的所有權#65377;公務人員#65380;軍人的人事檔案屬國家所有，是國家財產，因此，不應隨著人員的調動而向非公務機關和軍外轉遞#65377;公務人員離職#65380;軍人退役之后，其檔案應交由國家和軍隊的檔案館保存#65377;至于公民從事公務活動和服兵役所應該得到的個人權益，則應由國家和軍隊發放相應的證書予以證明，并以保存于國家檔案館的檔案備查#65377;至于非公有制單位所產生的個別涉及國家和公眾利益的人事檔案，國家則可以依憲法第十三條的規定，進行征購或者征用#65377;

其三#65380;關于人事檔案的內容#65377;《公務員法》是國家管理公務人員的基本依據，因此，《公務員法》中關于錄用#65380;考核#65380;職務任免升降#65380;獎懲等項規定，應是公務人員個人檔案的基本內容#65377;從事司法工作的人員和軍人，其檔案還應包括《檢察官法》#65380;《法官法》#65380;《警察法》#65380;《兵役法》#65380;《軍官法》以及相關法規#65380;條例所規定的內容#65377;共產黨是我國的執政黨，我國公務人員的管理工作實際上也是由各級黨組織負責，因此，《中國共產黨章程》中的規定#65380;中共中央和國務院有關規定，也可以成為個人檔案的內容#65377;除此之外，所有不合法律法規的內容，均不得歸入個人檔案#65377;

其四#65380;關于人事檔案的使用#65377;公務人員的個人檔案主要供單位和組織利用#65377;個人有正當的理由，可以查看本人的檔案#65377;普通公民對某一公務人員的錄用#65380;資格#65380;任職和獎懲有疑問，并能提出相應證據，經有關部門批準，也能夠查閱該人檔案的部分內容#65377;

作者單位:總參軍訓和兵種部檔案館