和諧社會與法治浙江

中共浙江省委關于構建社會主義和諧社會的意見》提出了強化社會主義法治理念，維護國家法制的統一和尊嚴，推進建設“法治浙江”各項工作的要求。那么，和諧社會建設與“法治浙江”的關系該如何理解？法治建設工作需要注意什么問題？人大的制度建設以及自身建設又該從哪些方面著手？帶著這些問題，本刊記者專訪了浙江大學地方政府與社會治理研究中心主任、博士生導師陳剩勇教授。

構建和諧社會：人治向法治的過渡

和諧社會的一個重要內容就是民主與法治，中央的決議把民主與法治列為和諧社會內涵的第一位次，浙江省委也在上半年通過了“法治浙江”決議，充分體現了法治建設的重要性。

□您認為，當前我國為什么會如此重視民主法治的建設。

■社會主義和諧社會是我們國家的發展目標。改革開放以來，我國經濟高速發展，工業化、市場化和城市化不斷向縱深推進，社會結構不斷分化，大量新的社會階層應運而生。在社會越來越走向開放和多樣化、利益主體多元化，階層分化和社會矛盾日趨尖銳的今天，民主與法治問題，說到底就是執政黨和政府面對新形勢，用什么樣一種方式追求和諧，協調利益，化解矛盾，把社會沖突控制在萌芽狀態，進而實現社會主義和諧社會的問題。

追求社會和諧是中國政治的傳統。兩千多年來，從孔子開始，以儒家為代表的傳統中國的基本價值體系和治國理念，就是以追求和諧實現天下“大同”為目標。但是，傳統中國政治追求的和諧是以人治為特色，強調禮治，制度設計以控制人民為目標，這與當今社會主義和諧社會的基礎和所追求的目標有著本質性的區別。

□具體有哪些本質性的區別呢？

■傳統社會是通過道德的手段，用人治的方式實現社會的和諧，這就是通常所說的“以德治國”的方略。儒家對天下國家的制度設計，推崇君主專制，按照道德規范、等級制，保證每一個社會階層，每一個個體在“規矩內”行事，“君君、臣臣、父父、子子”，各自安分守己，從而實現社會的和諧。

因此，古代中國人實際上是以管家的方式來管理國家的。那時沒有現代意義上的法律。這樣的人治模式只適應古代農業社會的生產和生活方式。古代農業社會是單一的社會，社會結構簡單，人口的流動性不大，便于管理。而現代社會是一個高度復雜的社會，社會分工高度細化，社會結構、社會階層高度分化，因此帶來了社會利益主體的多元化，與之相隨的利益訴求的多元化，價值觀念的多元化，這樣的一個社會再想指望家庭式的管理方法來管理顯然是不可行了。

□伴隨著工業化和市場化而來是法治的誕生。法治和人治都是國家控制社會的方式，一個用法律，一個用道德，為什么現代社會必須要以法律來控制，借助于法治實現社會的和諧呢？

■我們知道，明代開國皇帝朱元璋那個時代，官員們都已經是日理萬機，難以招架，那么今天這樣一個復雜社會更不可能用人治方法來處理各類事務。以法治取代人治，是社會控制方式變革的必然選擇。因此，社會主義的和諧社會也必然是一個法治社會，通過法律制度來規范人們的行為，從而實現整個社會的和諧。

□《中共浙江省委關于構建社會主義和諧社會的意見》要求建設法治政府和服務型政府。全面推進依法行政，依法規范行政權力，切實做到行政權力授予有據、行使有規、監督有效。然而，我們知道法治建設需要法治文化作為基礎，可在中國的傳統文化中，正如您所言，多的只是人治的文化。這是否會帶來讓一些人士所擔憂的“路徑依賴”問題，即傳統的人治文化對目前法治建設的進程產生阻力。

■這確實是個問題。法治實質就是法律的統治，現代法治的基本精神，強調法律的至上性、權威性。作為現代社會的控制方式，法律不能片面地被理解為控制人民的工具，同時也是控制國家權力的工具。法律至上，意味著在法治社會里，不僅僅是人民要守法，更重要的是政府也要遵守法律，依法行使權力。法治難就難在政府也必須守法，必須依法辦事。這一點對現實很有挑戰性，因為現代的法治精神與中國的傳統文化有些沖突，兩者間的張力比較大。21世紀中國法治建設之成效，在很大程度上將取決于我們能否以及如何化解上述沖突，建立起一個真正法治的社會秩序。

浙江法治建設取得的成就以及存在的問題

我們生活在轉型期的社會中，現實生活中存在的很多問題，包括政府腐敗問題，市場的規范，社會不同利益主體間的矛盾、糾紛乃至于沖突的解決，都有待于民主與法治建設的推進。總之，經濟要發展，社會要走向和諧，法治是最基礎的工作。從這個意義上說，浙江省委提出法治浙江的目標，應該說有重大的現實意義。

□省委全會通過的《意見》中提出了“推進法律制度建設，推進建設‘法治浙江’各項工作”等要求。您認為，近些年來，浙江省在法治建設方面，取得了哪些成就？

■最近幾年，隨著我國法治建設進程的推進，浙江的立法工作日臻完善，政府依法行政的理念逐漸確立，民眾的法律意識也得到了加強。立法工作開始走科學、民主化道路，建立了向社會公開征集立法項目制度，建立健全了立法聽證制度、專家咨詢論證制度以及法規草案公開征求意見等制度。而行政許可法等法規和制度的建立，則促使政府轉變理念，依法行政。普法工作的持續開展，民眾的法律意識不斷增強，“與政府打官司”這類以法律手段來解決官民糾紛和矛盾的方式，已經成為一種常態。另外，值得一提的是，隨著我國司法考試的全面推行，法官、律師們的素質也達到了前所未有的水平。各級政府也開始改變人治的管理方式，并逐漸習慣于以法治的方式來管理社會，那種“青天判案”的現象基本消除。毫不夸張地說，在這些方面，浙江省都可以稱得上是走在全國的前列。

已有的成就，為法治浙江建設奠定了基礎，同時也為構建和諧社會創造了一個比較好的社會環境。

□從構建社會主義和諧社會的目標要求看，浙江省在法治建設過程中，是否還存在一些不足和有待完善之處，主要有哪些方面？

■比如司法腐敗問題，比如地方政府不依法行政現象，都還一定程度存在，一些公務人員的法治意識還有待加強等等。我們在實際調查中發現，地方政府官員“以權代法”思維根深蒂固，認為法律束縛了干部的手腳，增加了他們工作的難度，影響了工作效率。他們往往習慣于將法律當作控制民眾的工具，對待刑法，對待刑事犯罪案件，強調違法必究。但是對于環境法、森林法、海洋法等這些法律就置之不顧，沒有得到應有的重視，甚至還打法律的擦邊球。例如違反環境法的一些案件，地方政府往往從地方利益或政績需要出發，片面強調經濟增長，而忽視了環境的保護等等。此外，有些政府領導在解決社會矛盾和沖突時，還是不習慣于用法律的手段，而是以法律外的方式來壓制矛盾，最后使矛盾更加激化。

與此同時，由于民主與法治建設的滯后性，社會利益的協調機制，多元利益的訴求機制，公民的利益表達機制，都還不夠完善，公民的利益訴求渠道還很不暢通。我們從一些領導的批示中就可以看出，法律在地方上的貫徹執行情況不容樂觀，許多違法的事情，例如食品安全、制售假冒偽劣產品等，都要等高層領導批示以后才處理。難道領導批示前這些問題就不存在嗎？“批治”實質上是“人治”。諸如此類的問題都應引起我們的警惕。

□《意見》明確指出，社會關系和諧融洽，是社會主義和諧社會的重要特征。可目前部分地區“民眾與政府”、“民眾與民眾”之間的矛盾和沖突還普遍存在，這無疑是和諧社會建設中不容忽視的一大問題。

■從民眾的角度看，改革開放以來，公民的法律意識的不斷增強，這是好事，但公民在權利意識不斷增強的同時，守法的意識還比較淡薄。實際上，政府和公民都只是希望對方守法，而自己可以游離于法外。政府官員重權力而輕法律，一般民眾“重權利而輕義務”、“懂法而不守法”的現實，往往導致“大鬧大解決”、“小鬧小解決”的現象，這與法治建設的目標是背道而馳的。

因此，推進法治建設，依照法律規范公民與國家間的關系，使法律成為政府和公民的行為準則，使每個公民都養成守法的習慣，是當前法治建設工作的一個重點。如果不按法律行事，“公說公有理，婆說婆有理”，社會將更加混亂，利益主體間的各種糾紛就會越發復雜，更不用談實現和諧社會。我們的公民也要意識到，建設法治社會，構建和諧社會，其實不僅僅是政府的事，而與每個公民都密切相關。每個公民都應承擔起一份責任，養成守法意識，把權利和義務有機地統一起來，做一個守法的公民。

人大制度建設要與時俱進

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。中國要實現依法治國，由人治走向法治，堅持和完善人民代表大會制度是必由之路。人民代表大會制度是我國的政體。政體就是治理國家的根本方式。從這個意義上說，依法治國，也就是人民代表大會制度治國。國家事務由人民代表大會決定，而不是個人意志決定，這是實現法治的重要標志。

□《意見》中提出，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權利。那么，在現階段，作為國家的最高權力機關，人民代表大會在法治建設中應當加強哪些工作，發揮什么樣的作用呢？

■我個人的理解，應當包括以下幾個方面：

一是確立和強化憲法和一般法律的權威。

二是改進和完善立法工作。人大作為國家的立法機關，掌握著立法權，立法權的功能是確認公共利益和決定資源增益，也就是通過制定法律對社會資源進行分配，從而使普遍性的個體利益和整體利益以法定權利和法定義務的形式得到確認。現實中，我們的立法工作，也還存在種種不足，部門利益影響立法，特別是精英階層、強勢利益群體影響立法，導致了我們以往制定出來的一些法律，以及推出的政策措施，更多地體現了精英階層和強勢利益群體的利益，而弱勢群體，包括最大多數人口的廣大農民的權益被忽視，甚至受到侵害和剝奪。中央提出構建和諧社會的目標，其中有一條令我印象深刻，就是要使廣大人民群眾都能享受到改革開放和現代化建設的成果。要使中央的這一決策落到實處，人大的立法工作，顯然有較大的改進和完善的空間。中央提出決策要科學化、民主化，我想，立法是國家最大的決策，人大的立法工作，同樣要推進科學化和民主化。當然，這里的科學化，主要還是指所制定的法律、法規，特別是涉及到社會資源和利益的分配，應該在全國不同地區、不同利益主體之間實現最佳的平衡，更確切說是合理化的問題。也就是如何體現社會公正的問題，制定的法律是不是良法的問題。亞里士多德對法治的界定，就有兩個層面，一是法律至上，法律必須得到政府和人民的遵守；二是制定的法律必須是良法。什么叫良法，體現了社會公正就是良法。

三是強化人大的監督職能。各級政府、法院和檢察機關，都由人民代表大會產生，依法對人大負責，并接受人大的監督。現實中存在的司法腐敗、官員腐敗，以及有法不依、違法違規的現象，與人大監督不力應該說有很大的關系。在督促政府依法行政這一點上，人大的工作也還有待于加強和改進。

□您認為，怎樣才能保障上述三個方面工作的落實到位？

■要使以上三方面的工作落實到位，我想，人大自身的制度建設也必須跟進。要確立和強化憲法和法律的權威性、至高無上性，需要對現實中的違憲、違法行為進行監督和糾正，真正做到違法必糾。人大在法律監督方面的工作機制有待完善，例如學界呼吁多年的建立違憲審查機制的建議，就應當予以重視。人大立法要科學化、民主化，也需要有相應的制度予以保障。現行人大特別是常委會組成人員的構成，已經難以適應法治建設的時代要求，在人大制度建設中，應當切實改變人大常委會成為官員過渡崗位的現狀，推進全國人大常委會和省級人大常委會組成人員的職業化進程，并給這些組成人員配備相應的工作班子，以及相應的辦公經費和設施。此外，各級人大的專門委員會，在立法工作中扮演著關鍵性的角色，也需要加強隊伍建設。

當然，人大制度建設是個大課題，以上只是就人大制度建設的主要方面簡單聊了聊，難免掛一漏萬。總之，構建和諧社會，推進法治建設，人大自身的制度建設也要與時俱進，跟上時代。人大自身的制度建設如果落伍了，法治建設如何推進？