對“出境旅游押金”現(xiàn)象的思考

[摘要]本文選擇“出境旅游押金”現(xiàn)象作為研究對象，通過分析“出境旅游押金”現(xiàn)象的成因，以對防范境外滯留不歸的責(zé)任格局的分析作為切入點(diǎn)，指出現(xiàn)階段“出境旅游押金”的存在有其合理性、合法性，并提出了完善“出境旅游押金”責(zé)任機(jī)制的對策建議。

[關(guān)鍵詞]出境旅游押金；境外滯留不歸；公、私法

[中圖分類號]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002—5006(2006)12—0065—05

[收稿日期]2006—08—10

[作者簡介]韓玉靈(1956－)，女，北京第二外國語學(xué)院旅游法律與產(chǎn)業(yè)規(guī)制研究中心副主任，旅游管理碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：旅游產(chǎn)業(yè)政策、旅游法律；秦嶺南(1972－)，女，陜西漢中人，北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事旅游法、經(jīng)濟(jì)法教學(xué)和研究工作。

一、“出境旅游押金”現(xiàn)象的成因

20世紀(jì)90年代以來，我國采取“適度發(fā)展出境旅游”的政策，并實(shí)施相應(yīng)規(guī)制對出境旅游總量進(jìn)行控制。隨著我國改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)快速增長，出境旅游諸多限制性政策不斷放寬。與該政策背景相適應(yīng)，我國蘊(yùn)含的巨大出境旅游潛在需求被釋放出來。“十五”期間，中國公民出境旅游成為國際亮點(diǎn)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的中國公民出國旅游目的地國家(ADS)總數(shù)達(dá)117個(gè)，已經(jīng)實(shí)施的81個(gè)，具有出境旅游經(jīng)營權(quán)的旅行社(以下簡稱組團(tuán)社)達(dá)672家，2005年出境旅游人數(shù)達(dá)3103萬人次，成為亞洲第一大客源市場。

中國公民出國旅游目的地國家雖然普遍看重中國作為客源發(fā)生地的廣闊市場和發(fā)展前景，但也對中國旅游者表現(xiàn)出疑慮和防范，采取了嚴(yán)格和適時(shí)調(diào)整簽證政策的監(jiān)管手段。例如，組團(tuán)社送簽，簽證處要求旅行社提供相應(yīng)的防范措施，若出現(xiàn)旅游者境外滯留，便對該社在一段時(shí)間停發(fā)簽證。又如2005年5月、7月，日本和歐盟各成員國等相繼收緊對華簽證政策。

如何規(guī)范發(fā)展出境旅游，協(xié)助公安機(jī)關(guān)防范通過旅游途徑“境外滯留不歸”、防止借旅游偷渡是旅游行政部門治理出境旅游市場的一項(xiàng)重要任務(wù)。作為行業(yè)主管部門，旅游行政管理部門主要通過加大對出境組團(tuán)社的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊利用旅游組織非法滯留，其手段和措施直接指向旅行社。

收取一定數(shù)額的“出境旅游押金”，便是組團(tuán)社采取的相應(yīng)防范旅游者境外滯留不歸以減少經(jīng)濟(jì)損失的措施。所謂“出境旅游押金”(以下簡稱押金)，實(shí)踐中也稱為保證金、擔(dān)保金、押金，指組團(tuán)社在部分出境旅游線路組團(tuán)時(shí)，為防范風(fēng)險(xiǎn)、減少損失，與旅游者約定，出團(tuán)前在收取旅游費(fèi)用之外收取的用以保證旅游者按期返回的專用款項(xiàng)。旅游者隨團(tuán)按期返回，押金在約定的期間內(nèi)如數(shù)退還，旅游者境外滯留不歸，押金歸組團(tuán)社所有。收取押金，被認(rèn)為對旅游者形成牽制從而起到防范境外非法滯留、減少組團(tuán)社損失的作用，收取押金的驅(qū)動(dòng)力是填補(bǔ)可能受損的利益，由此成為組團(tuán)社經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的潛規(guī)則。

實(shí)踐中，因收取押金引發(fā)的法律糾紛也亦出現(xiàn)，旅游行政部門受理的旅游投訴對此已有涉及。目前，在立法上還沒有任何規(guī)范性法律文件對押金的性質(zhì)、收繳做出規(guī)定。在糾紛解決的實(shí)踐中，對押金的法律性質(zhì)形成的一些判斷，諸如押金是一種合同義務(wù)，是合同的擔(dān)保并且是質(zhì)押擔(dān)保等，有利于糾紛的有效解決。但若深入分析，則發(fā)現(xiàn)在法律解釋上似乎存在瑕疵。在民事領(lǐng)域，擔(dān)保法意義上的任何擔(dān)保形式，其擔(dān)保對象不能指向當(dāng)事人的人身自由。換言之，組團(tuán)社和旅游者設(shè)定的“擔(dān)保”事項(xiàng)如果以一方的人身自由為直接的擔(dān)保對象，則不能形成法律上的有效擔(dān)保。

二、防范境外滯留不歸的責(zé)任格局及分析

(一)境外滯留不歸——基于公、私法框架下的初步認(rèn)識

判斷一個(gè)問題的法律屬性屬于公法范疇還是私法范疇是法律思維中的一個(gè)認(rèn)識起點(diǎn)。公法的主體至少有一方為國家或國家授予公權(quán)力者，反映的是命令服從關(guān)系，涉及國家及公共利益。與公法相對應(yīng)的私法，規(guī)范的是平等主體之間的關(guān)系領(lǐng)域，反映的主要是自愿關(guān)系，涉及平等主體間的私權(quán)利益。

1．境外滯留不歸——公法上的歸位

公法上的義務(wù)，發(fā)生在非平等主體之間關(guān)系領(lǐng)域，例如代表國家公權(quán)力的監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間，具有強(qiáng)制性特征。公民及相關(guān)主體在公法上的義務(wù)源于法律的直接規(guī)定。

出境旅游者非法滯留境外，影響國家的形象，涉及國家利益。作為一項(xiàng)禁止性規(guī)范，2002年7月1日起施行的《中國公民出國旅游管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第22條第一款明確規(guī)定：“嚴(yán)禁旅游者在境外滯留不歸。”由此，不得滯留境外不歸，成為出境旅游者基于本國和他國主權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上所負(fù)有的最基本的一項(xiàng)公法上的義務(wù)，而防范非法滯留則成為維護(hù)國家利益的公權(quán)力機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。

為保障國家公權(quán)力機(jī)關(guān)依法實(shí)施其職責(zé)，我國制定了相關(guān)的配套制度，包括出國旅游目的地的批準(zhǔn)管理制度、出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的審批制度、總量控制配額管理制度、《中國公民出國旅游團(tuán)隊(duì)名單表》制度、旅游團(tuán)隊(duì)的出入境管理制度、組團(tuán)社及其領(lǐng)隊(duì)人員的報(bào)告制度、旅游者滯留不歸被遣返回國的證件吊銷制度等等。在我國開放出境旅游市場初期，相關(guān)政策、設(shè)立制度及規(guī)范出境旅游市場的立足點(diǎn)是節(jié)約外匯、防范非法滯留；隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和外匯壓力逐漸消除，節(jié)匯不再是制定出境旅游政策、規(guī)制的主要出發(fā)點(diǎn)，但防范非法滯留不歸仍然是立足點(diǎn)之一。

相關(guān)防范非法滯留的制度安排，在出境旅游中涉及的利益主體廣泛，不僅關(guān)乎旅游者、組團(tuán)社并直接涉及國家利益甚至國家間的關(guān)系。因此，在防范旅游者非法滯留的制度安排上，當(dāng)然涉及使領(lǐng)館、旅游行政管理部門、公安部門等公權(quán)力機(jī)構(gòu)。

2．境外滯留不歸——私法上的闡釋

私法上的權(quán)利義務(wù)具有協(xié)商性和私權(quán)的不可侵犯性，其義務(wù)多源于當(dāng)事人的約定。法律關(guān)系主體基于協(xié)商產(chǎn)生的義務(wù)屬于私法上的約定義務(wù)。

旅游者不得滯留境外不歸，除了法定義務(wù)的屬性外，還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其私法上約定義務(wù)的合理性、合法性。該約定義務(wù)，源于出境旅游經(jīng)營的自身特點(diǎn)。合法的出境旅游經(jīng)營者通過國家授權(quán)取得旅游目的地國的申辦簽證權(quán)，組織旅游者出境旅游，在滿足出境旅游者旅游目的的同時(shí)滿足自身獲得利益的經(jīng)濟(jì)目的。若旅游者非法滯留境外，導(dǎo)致出境旅游經(jīng)營者在一定期間內(nèi)不能取得旅游目的地國家的出境簽證，則經(jīng)濟(jì)利益的損害顯而易見。

實(shí)踐中，旅行社為減少經(jīng)濟(jì)損失，通過口頭或書面形式與出境旅游者約定應(yīng)當(dāng)按照組團(tuán)社的安排如期返回，不得滯留不歸。2004年北京市工商局和旅游局聯(lián)合推出了《北京市出境旅游合同》示范文本。該文本由專用條款和通用條款兩部分組成。通用條款第2條第五款明確甲方(旅游者)的義務(wù)之一是遵守合同約定，自覺履行合同義務(wù)。該款被進(jìn)一步明確為：甲方(旅游者)應(yīng)當(dāng)按照約定支付旅游費(fèi)用，在行程中應(yīng)當(dāng)遵守團(tuán)隊(duì)紀(jì)律，不得因個(gè)人原因強(qiáng)迫乙方(出境旅游組團(tuán)社)改變旅游團(tuán)隊(duì)行程或擅自離團(tuán)活動(dòng)，不得在境外滯留不歸。旅游者與旅行社間的合同關(guān)系一旦成立，意味著旅游者承諾按合同約定如期隨團(tuán)返回。該合同安排還意味著，不得滯留境外不歸不僅是旅游者的法定義務(wù)，而且也成為旅游者的一項(xiàng)約定義務(wù)。

(二)防范境外滯留不歸的責(zé)任格局

1．公權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職責(zé)

如前所述，防范非法滯留是維護(hù)國家利益的公權(quán)力機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)制度，防范境外滯留不歸涉及的主要責(zé)任主體包括使、領(lǐng)館，旅游行政部門，公安機(jī)關(guān)。其相關(guān)責(zé)任源于法律的直接規(guī)定，與旅游者不得非法滯留本質(zhì)上首先是法定義務(wù)而非約定義務(wù)相對應(yīng)。

所指使、領(lǐng)館，包括外國駐我國和我國駐外國的使、領(lǐng)館。外國駐我國使、領(lǐng)館主要通過在組團(tuán)社為旅游者代辦團(tuán)隊(duì)簽證時(shí)，對申請材料予以審核，決定是否給予特定的旅游者發(fā)放簽證以預(yù)防境外滯留不歸的發(fā)生。有的國家還采用銷簽制度予以控制和防范。若發(fā)生旅游者滯留境外不歸，則組團(tuán)社不能銷簽，給該社之后的送簽造成障礙。可見，銷簽制度是通過增加組團(tuán)社的防范壓力，間接地控制旅游者境外滯留不歸。有的國家在認(rèn)為旅游者非法滯留問題較為嚴(yán)重時(shí)，則采取通過調(diào)整簽證政策做整體性預(yù)防。該防范手段較其他措施更為強(qiáng)硬而直接有效，但對其本國入境旅游接待市場影響明顯，防范成本較高。

我國駐外使、領(lǐng)館主要通過提供相關(guān)服務(wù)，防止境外滯留不歸現(xiàn)象發(fā)生或造成更大影響。接到組團(tuán)社旅游者滯留不歸的報(bào)告，駐外使、領(lǐng)館要采取相應(yīng)措施，勸說其按期回國；旅游者非法滯留他國后，要辦理回國手續(xù)的，我國駐該國使、領(lǐng)館在本人報(bào)告的基礎(chǔ)上，由原居住地公安機(jī)關(guān)核實(shí)、確認(rèn)身份，且由其家屬墊付回國費(fèi)用，可為其頒發(fā)回國旅行證件。

我國旅游行政部門作為旅行社行業(yè)的主管部門，其防范責(zé)任主要體現(xiàn)在通過實(shí)施出境旅游的相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對出境組團(tuán)社的監(jiān)管和對出境旅游市場的整頓。例如，按照《旅行社管理?xiàng)l例》和《辦法》賦予的權(quán)限和規(guī)定的條件審批出境組團(tuán)社，確保出境組團(tuán)社具有良好的資信。發(fā)生旅游者境外滯留不歸情形，根據(jù)《辦法》第32條第一款規(guī)定，對不履行報(bào)告義務(wù)的責(zé)任人行使行政處罰權(quán)。

公安機(jī)關(guān)是公民出境旅游護(hù)照的頒發(fā)機(jī)關(guān)和管理機(jī)關(guān)，有權(quán)依照相關(guān)法律、法規(guī)對不符合出境條件的旅游者限制其出境，對從事危害國家安全、榮譽(yù)和利益活動(dòng)的當(dāng)事人的護(hù)照、出境入境證件予以吊銷。例如，根據(jù)《辦法》第32條第二款之規(guī)定，旅游者因滯留不歸被遣返回國的，由公安機(jī)關(guān)吊銷其護(hù)照。

2．出境旅游組團(tuán)社的責(zé)任

在出境旅游法律關(guān)系中，組團(tuán)社在承擔(dān)防范旅游者境外滯留不歸責(zé)任方面扮演著特殊的角色：既承擔(dān)法定義務(wù)，又設(shè)法減輕由此造成的經(jīng)濟(jì)損失。

組團(tuán)社的防范責(zé)任是源于相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定而形成的法定義務(wù)。《辦法》第22條第二款規(guī)定：“旅游者在境外滯留不歸的，旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)向組團(tuán)社和中國駐所在國家使館報(bào)告，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)和旅游行政部門報(bào)告。有關(guān)部門處理有關(guān)事宜時(shí)，組團(tuán)社有義務(wù)予以協(xié)助”。該條款表明，組團(tuán)社對旅游者境外滯留不歸與使館、公安機(jī)關(guān)、旅游行政管理部門之間存在著公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所承擔(dān)的報(bào)告義務(wù)是法定的而并非是與上述機(jī)構(gòu)的約定義務(wù)。

組團(tuán)社為履行其法定義務(wù)，不僅將“不得在境外滯留不歸”通過合同設(shè)定為旅游者的義務(wù)，還通過收取“出境旅游押金”以減輕經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。1997年7月1日由國家旅游局，公安部聯(lián)合發(fā)布的《中國公民自費(fèi)出國旅游管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第12條規(guī)定：嚴(yán)禁參游人員在境外滯留不歸。對滯留不歸的，組團(tuán)社應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)和旅游行政管理部門報(bào)告。有關(guān)查詢和遣返等事項(xiàng)，組團(tuán)社應(yīng)予以協(xié)助并負(fù)責(zé)墊付費(fèi)用，事后向被遣返人員追償。該規(guī)定，成為一段時(shí)間內(nèi)組團(tuán)社收取押金的依據(jù)。因?yàn)榭赡芤獕|付費(fèi)用，向旅游者預(yù)收出境按期返回的“押金”或“保證金”理所當(dāng)然。與現(xiàn)行的《辦法》相比，除頒發(fā)部門不同外，最大區(qū)別在于組團(tuán)社無須為滯留人員墊付遣返費(fèi)用。組團(tuán)社和滯留不歸旅游者因墊付、追償和返還遣返費(fèi)用所形成的法律關(guān)系原本屬于私法范疇，卻由屬于部門規(guī)章效力級別的《暫行辦法》對其做出了安排顯然不妥。《辦法》刪除旅行社的該項(xiàng)墊付義務(wù)被認(rèn)為是體現(xiàn)了市場主體歸位、責(zé)權(quán)掛鉤的修改立法的基本原則。

非法滯留本質(zhì)上既然是公法范疇的問題，為何實(shí)踐中押金作為私法安排普遍存在?立法已免除組團(tuán)社墊付義務(wù)的情況下，為何收取行為仍然是業(yè)界的通行做法?

三、“出境旅游押金”產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)合理性

(一)出境旅游組團(tuán)社防范責(zé)任的集中

依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)制度，公權(quán)力機(jī)構(gòu)是防范旅游者境外滯留不歸的責(zé)任主體，旅行社僅有報(bào)告和協(xié)助的責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)是，防范的責(zé)任和事件發(fā)生后的不利因素更多地集中于組團(tuán)社。由此造成組團(tuán)社在承擔(dān)責(zé)任方面扮演特殊角色，究其原因有二：

一是公權(quán)力機(jī)構(gòu)比組團(tuán)社掌握更多責(zé)任分配的主動(dòng)性。例如，旅游目的地駐中國使館可以在發(fā)生旅游者滯留境外不歸的事件后，對該組團(tuán)社采取一定期間的停簽措施；旅游行政部門則可以根據(jù)出境旅游特許經(jīng)營的相關(guān)制度，調(diào)動(dòng)包括立法在內(nèi)的多種手段將責(zé)任分配給旅行社，這是讓組團(tuán)社承擔(dān)更多防范責(zé)任的條件。

二是公權(quán)力機(jī)構(gòu)在承擔(dān)直接防范責(zé)任方面存在著制約因素。其一，管轄障礙。對置身境外的旅游者，國家的任何公權(quán)力機(jī)構(gòu)都不可能直接對其實(shí)施有效管理，也不可能對已經(jīng)滯留境外不歸的旅游者實(shí)施有效執(zhí)法，這是“非法滯留”行為的特殊之處。其二，客觀限制。針對具體旅游者、尤其是已出境的旅游者，公權(quán)力機(jī)構(gòu)對其滯留不歸風(fēng)險(xiǎn)的防范力和控制力可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如組團(tuán)社。由此，在公權(quán)力機(jī)構(gòu)無法管或管不住的情況下，旅行社被倚重成為防范非法滯留的重要責(zé)任主體有其必然性。

(二)“出境旅游押金”的平衡作用

對組團(tuán)社而言，由其承擔(dān)旅游者境外滯留不歸倚重的防范責(zé)任是否公平值得商榷。因?yàn)椋M團(tuán)社作為市場主體，向旅游者提供出境旅游服務(wù)，主要是以私法主體的面貌出現(xiàn)，與旅游者是平等主體之間的法律關(guān)系；旅游者作為公民若發(fā)生非法滯留不歸行為，組團(tuán)社也無權(quán)限制其人身自由，強(qiáng)行令其回國；實(shí)踐中，出境領(lǐng)隊(duì)人員在境外所采取的為旅游者“保管”護(hù)照的行為受到質(zhì)疑而引起爭議，從一個(gè)側(cè)面反映了組團(tuán)社的無奈；況且，承擔(dān)畸重地防范責(zé)任必然需要增加防范成本。

現(xiàn)階段，收、繳押金作為一種因約定而產(chǎn)生的責(zé)任機(jī)制，其運(yùn)作過程在一定程度上能矯正防范責(zé)任倚重所帶來的不公平。因?yàn)榻M團(tuán)社收授一定數(shù)額的押金，要支出防范滯留不歸通常意義上的成本：諸如我國對出境旅游實(shí)施“規(guī)范發(fā)展”戰(zhàn)略所導(dǎo)致的組團(tuán)社組團(tuán)、審批、送簽等方面較之過去更加嚴(yán)格，從而出現(xiàn)產(chǎn)品報(bào)價(jià)上調(diào)；對有滯留不歸意圖的人借旅游作通道構(gòu)成阻礙但也可能失去無辜的旅游者；若組團(tuán)社未能有效防范旅游者境外滯留不歸，則可能因被“停簽”所遭受經(jīng)濟(jì)損失；若組團(tuán)社未能履行相關(guān)報(bào)告義務(wù)或協(xié)助義務(wù)被暫停其出國旅游業(yè)務(wù)的經(jīng)營資格而遭受的經(jīng)濟(jì)損失等等。發(fā)生旅游者滯留境外不歸，其繳納的押金歸收取的組團(tuán)社所有，在一定意義上押金不僅起到了“利益填補(bǔ)”的作用，而且在某種程度上起到了組團(tuán)社向公權(quán)力機(jī)構(gòu)表明其在防范非法滯留問題上盡職盡責(zé)的作用，并因此為各權(quán)力機(jī)構(gòu)所默認(rèn)，由此成為組團(tuán)社基于自身利益的現(xiàn)實(shí)、合理的選擇。可以說，押金在目前防范非法滯留的責(zé)任格局下起到了平衡作用，成為責(zé)任平衡機(jī)制的一個(gè)砝碼。

(三)“出境旅游押金”的法律屬性

雙方當(dāng)事人通過旅游合同將“不得在境外滯留不歸”設(shè)定為旅游者的義務(wù)后，向組團(tuán)社繳納一定數(shù)額的押金在法律屬性上便成為旅游者履行私法上的約定義務(wù)的行為和保證。

在私法領(lǐng)域，民事行為的合法與否奉行“法無明文禁止即為合法”的原則。在法律法規(guī)沒有明確權(quán)利的邊界時(shí)，則根據(jù)相關(guān)法律的基本原則或者法理原則予以判別。在旅游合同法律關(guān)系中，組團(tuán)社作為一方當(dāng)事人，向旅游者約定收取一定數(shù)量的押金，在法律、法規(guī)沒有禁止性規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是平等主體之間的自主行為。既然如此，組團(tuán)社對旅游者要不要收、收多少押金，因不同的旅游者、不同的旅游目的地而有所區(qū)別也就順理成章。

基于上述認(rèn)識，押金成為旅游者履行合同義務(wù)的“保證”，成為防范境外滯留不歸的一種私法安排。否則很難解釋組團(tuán)社作為旅游合同一方當(dāng)事人在沒有法律或公權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)或委托的情況下，依據(jù)什么要求旅游者不得滯留境外不歸；也不能解釋旅游者滯留境外不歸違反的既然是國家制定的法律、法規(guī)，而押金卻歸組團(tuán)社所有，組團(tuán)社獲取該項(xiàng)利益的依據(jù)是什么?

四“出境旅游押金”的現(xiàn)實(shí)困境及對策建議

(一)“出境旅游押金”的現(xiàn)實(shí)困境

押金的理想運(yùn)作機(jī)制是達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)：既對旅游者滯留境外不歸起到有效的制約，而不僅僅是填補(bǔ)組團(tuán)社所受到的利益損失，又不影響旅游者的出境旅游意愿和出境旅游的客源市場。

但現(xiàn)實(shí)的困境是：旅游者因繳納押金當(dāng)作潛在的滯留不歸者而產(chǎn)生不被信任的反感進(jìn)而改變消費(fèi)需求；旅游者因組團(tuán)社收取標(biāo)準(zhǔn)不一的押金而產(chǎn)生不公平感；高額押金成為旅游者出境旅游的資金障礙，客源的減少又影響到組團(tuán)社的長期利益。個(gè)別組團(tuán)社受旅游者滯留不歸取得押金導(dǎo)致的不良利益驅(qū)動(dòng)，以及押金在收取、管理上的風(fēng)險(xiǎn)，使其在追求利益最大化的過程中，對押金的運(yùn)用有可能偏離最初設(shè)定的有效目標(biāo)。旅游行政管理部門既不愿意旅游者滯留境外不歸事件發(fā)生，也不愿意組團(tuán)社因押金問題侵害旅游者權(quán)利引起投訴。

組團(tuán)社收取押金、收取多少押金能否有效防范旅游者境外滯留不歸，或者在多大程度上起到防范作用?尚無相關(guān)的研究性成果提供證明；從經(jīng)驗(yàn)上也無法得出有說服力的結(jié)論。

(二)現(xiàn)階段完善“出境旅游押金”責(zé)任機(jī)制的對策建議

一般而言，境外滯留不歸問題具有相應(yīng)的階段性、區(qū)域性特征，本質(zhì)上是由于國家間經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距造成的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升國力是解決該問題的根本之道。顯然，收取押金在組團(tuán)社經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)中難免不成為其現(xiàn)實(shí)選擇。如何最大限度地發(fā)揮押金責(zé)任機(jī)制的積極作用，遏制其消極作用；如何有效地提高公權(quán)力機(jī)構(gòu)宏觀監(jiān)管力度，應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門關(guān)注。

公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起防范境外滯留不歸的主要責(zé)任。一方面，研究押金現(xiàn)象，提供“規(guī)范發(fā)展出境旅游”的“游戲規(guī)則”并監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施，規(guī)則供給不足、不當(dāng)或執(zhí)行不力，政府主管部門難辭其咎。從法律角度而言，押金是實(shí)現(xiàn)防范旅游者境外滯留不歸手段的認(rèn)識是一個(gè)似是而非的判斷。防范境外滯留不歸本身并非市場行為，不應(yīng)完全交由市場自行解決，過度依賴組團(tuán)社收取押金這種私法安排，將會(huì)造成法律關(guān)系的扭曲，還可能對因此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問題付出另外的治理成本。另一方面，主動(dòng)回應(yīng)出境旅游目的地國家的簽證政策調(diào)整。適時(shí)調(diào)整相關(guān)簽證政策是主權(quán)國家的權(quán)力，但信息不對稱、文化上的差異以及旅游目的地國因管理上的“官僚主義”而產(chǎn)生的低效率等問題也會(huì)成為影響制定新政策的不利因素。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相關(guān)國家政府部門的溝通以消除障礙；加大政府旅游營銷力度；為組團(tuán)社提供必要的信息資料以減少不必要的損失等。

經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待押金問題，通過書面合同約定相關(guān)條款，首先設(shè)計(jì)的合同條款公平合理，內(nèi)容完整。具體包括：數(shù)量、用途、返還、相關(guān)責(zé)任。其次，與旅游者訂立合同時(shí)，要特別向旅游者提示該條款對旅游者可能的不利后果，使旅游者能夠充分考慮是否與組團(tuán)社簽訂該合同。第三，旅游者如期返回，應(yīng)當(dāng)按照合同約定的時(shí)間返還。第四，建立健全出境業(yè)務(wù)規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對門市部管理力度，嚴(yán)格管理所收取的押金，專款專用。

建立旅游者誠信檔案，科學(xué)管理出境旅游。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出境旅游成為較高收入消費(fèi)群體生活的一部分。研究資料表明，在被訪出境旅游者中，重復(fù)出境旅游者的比例為49．1％；未來出境旅游選擇參團(tuán)意向的為66．8％，組團(tuán)社理所當(dāng)然地要關(guān)注該消費(fèi)市場。在培養(yǎng)忠誠客戶的過程中，通過建立旅游者參游信息資料庫，設(shè)立相關(guān)技術(shù)參數(shù)，并依此作為評估旅游者信用級別。針對不同的信用級別對有出境旅游意向的旅游者采用不同的管理措施，使組團(tuán)社的經(jīng)營活動(dòng)更加人性化。

[責(zé)任編輯：宋子千；責(zé)任校對：王玉潔]

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