經(jīng)濟(jì)全球化與福利經(jīng)濟(jì)制度改革

摘要：經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快使一國政府對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的控制力減弱，并使各福利國家的社會(huì)福利政策面臨新的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)了新自由主義理論的發(fā)展，動(dòng)搖了福利經(jīng)濟(jì)制度實(shí)施的理論基礎(chǔ)；并使福利經(jīng)濟(jì)制度由二戰(zhàn)后的凱恩斯主義“福利國家”向工作福利國家轉(zhuǎn)變；它既使國家的經(jīng)濟(jì)組織和行為邊緣化，同時(shí)又推動(dòng)了福利經(jīng)濟(jì)制度在全球的發(fā)展。各“福利國家”一方面積極參與、推進(jìn)全球化和經(jīng)濟(jì)國際化；同時(shí)又根據(jù)環(huán)境的變化對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，其改革的趨勢(shì)是逐步從“普遍性原則”向“定向原則”過渡，社會(huì)福利朝著社會(huì)化、市場化、私人化、多元化、國際化等方向發(fā)展。中國政府也應(yīng)積極尋求國際合作以主動(dòng)參與全球化，同時(shí)對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，建立完善的社會(huì)福利制度體系，使社會(huì)福利的供給者多元化，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，協(xié)調(diào)和增進(jìn)中國社區(qū)和社會(huì)組織在國家、集體和個(gè)人權(quán)益、責(zé)任上的高度一致性。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)全球化；福利經(jīng)濟(jì)制度；社會(huì)福利

中圖分類號(hào)：F061．4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)08-0005-08

第二次世界大戰(zhàn)以后，各主要資本主義國家都先后不同程度地實(shí)施了一系列社會(huì)福利措施，逐步建立起比較完善的福利經(jīng)濟(jì)制度。自此以后，尤其是20世紀(jì)70年代以來，福利問題就成為各國最為重要的政治議題和理論研究的熱點(diǎn)問題。因?yàn)椋＠麊栴}不僅是政府活動(dòng)和政府開支的重要組成部分，而且它還涉及到權(quán)利、平等、正義、國籍等當(dāng)代政治理論及社會(huì)學(xué)、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的一系列理論和政策制定、公共管理模式等；而經(jīng)濟(jì)的全球化進(jìn)程使一國政府對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的控制力減弱，并使各福利國家的社會(huì)福利政策發(fā)生了一定程度的改變。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)各國福利經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生了哪些影響?各國福利經(jīng)濟(jì)制度在應(yīng)對(duì)全球化過程中發(fā)生了哪些變化?中國應(yīng)如何改革自己的福利經(jīng)濟(jì)制度?等等。對(duì)這一系列問題進(jìn)行研究，無疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、經(jīng)濟(jì)全球化使各國福利經(jīng)濟(jì)制度面臨新的挑戰(zhàn)

全球化通常被定義為跨國經(jīng)濟(jì)互動(dòng)與·資源流動(dòng)量的增加，其實(shí)質(zhì)是一種國家經(jīng)濟(jì)愈益開放、并超越于國家的國際經(jīng)濟(jì)政治對(duì)一國經(jīng)濟(jì)的影響越來越大的經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)象。它使民族國家之間關(guān)系以及國家之間關(guān)系發(fā)生了質(zhì)變，使資本主義更加具有了競爭性。

(一)全球化推動(dòng)了新自由主義理論的發(fā)展，動(dòng)搖了福利經(jīng)濟(jì)制度實(shí)施的理論基礎(chǔ)

第二次世界大戰(zhàn)以后，各主要資本主義國家主要以凱恩斯主義理論為基礎(chǔ)，普遍建成了“福利國家”。20世紀(jì)70年代以前，各“福利國家”獲得了快速發(fā)展，其社會(huì)福利開支空前迅速增加，同時(shí)經(jīng)濟(jì)也在迅速增長。社會(huì)福利開支與經(jīng)濟(jì)增長之間相互促進(jìn)，形成了一定程度的良性循環(huán)。“福利國家”的一個(gè)明顯特征是：政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)比較高，其具體形式是推行高補(bǔ)貼、高福利、高稅收和高保護(hù)政策。盡管各國在具體實(shí)施這一政策的方式上有所不同，但其共同之處是：削弱了市場機(jī)制的力量，妨礙了競爭，包括商品市場和勞動(dòng)力市場的競爭，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)效率。這種政策保護(hù)了市場上和社會(huì)上的弱者，在一定程度上抑制了強(qiáng)弱之間的分化和收入過分懸殊。但是，隨著各國經(jīng)濟(jì)開放程度的不斷提高，一國政府對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的控制力會(huì)有所減弱，從而使一國國家干預(yù)的社會(huì)福利政策的效果會(huì)受到不同程度的影響。

20世紀(jì)80年代以來，隨著資本主義國家放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程明顯加快，國際壟斷資本的勢(shì)力顯著增強(qiáng)。同時(shí)，由于晶體管、激光器和衛(wèi)星三大技術(shù)的結(jié)合而引發(fā)的信息技術(shù)革命，改變了人與人之間和人與機(jī)構(gòu)之間的相互作用的方式，從而為全球化的實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)與技術(shù)支持，直接推動(dòng)了國際貿(mào)易、跨國投資和國際金融的迅速發(fā)展和高新科技的廣泛傳播，形成了市場經(jīng)濟(jì)向全球的大幅度擴(kuò)展，使世界各國相互依存、世界經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系。而正是全球化進(jìn)程的加速，導(dǎo)致了世界資本主義競爭的加劇，并使競爭成為一種世界范圍內(nèi)的主導(dǎo)關(guān)系。這使各主要資本主義國家的大公司面臨著更大的競爭壓力。盡管實(shí)行管制比較符合大公司的利益，但高度競爭的環(huán)境迫使它們支持任何減輕稅負(fù)、放松管制、同時(shí)使其能夠自由地與全球競爭對(duì)手進(jìn)行有效競爭的措施。競爭的壓力使得幾乎所有大公司不得不將效率置于首位，而以提高效率、提高在國際經(jīng)濟(jì)秩序中的競爭力為政策目標(biāo)的新自由主義恰好適應(yīng)了這種需要，滿足了生產(chǎn)和資本全球化、國際壟斷資本全球擴(kuò)張的需要，從而一躍成為占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)理論和政策指導(dǎo)。正如美國學(xué)者阿蘭·G納賽爾所說，“盡管人們大都認(rèn)為是里根發(fā)動(dòng)了新自由主義的戰(zhàn)斗，而實(shí)際上自由主義早在里根上臺(tái)之前就差不多已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)理論和政治學(xué)的戰(zhàn)斗中取得了完全的勝利。”團(tuán)新自由主義在全球的蔓延是國際壟斷資本在全球擴(kuò)張的理論表現(xiàn)，同時(shí)又是資本主義從國家壟斷走向國際壟斷的思想基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，對(duì)各“福利國家”影響最大的是金融的全球化。貨幣和資本的跨越國境流動(dòng)即金融的全球化，使福利經(jīng)濟(jì)制度賴以支撐的凱恩斯主義封閉經(jīng)濟(jì)條件下的需求管理政策受到了極大的挑戰(zhàn)。第二次世界大戰(zhàn)以后，凱恩斯主義的理論和政策主張?jiān)诟髦饕Y本主義國家普遍流行并被付諸實(shí)踐，受凱恩斯主義福利經(jīng)濟(jì)思想的影響，各國在相對(duì)封閉經(jīng)濟(jì)的條件下，遵循布雷頓森林體系的安排重建國際經(jīng)濟(jì)，各國都嚴(yán)格控制資本的流動(dòng)，并執(zhí)行固定匯率政策。20世紀(jì)70年代以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，美元在國際金融中一統(tǒng)天下的局面發(fā)生了改變，國際貨幣體系向各國匯率自由浮動(dòng)、國際儲(chǔ)備多元化、金融自由化、國際化的趨勢(shì)發(fā)展，布雷頓森林體系最終崩潰。之后，各主要資本主義國家相對(duì)封閉的國家經(jīng)濟(jì)逐漸為資本流動(dòng)下的開放經(jīng)濟(jì)所代替。尤其是，20世紀(jì)90年代以后，大部分經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD，以下簡稱經(jīng)合組織)成員國都撤除了資本流動(dòng)的控制壁壘，拋棄了固定匯率制度，金融的市場化和全球化取得了巨大發(fā)展，貨幣和資本的國際自由流動(dòng)得到了空前加強(qiáng)；電子和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，使得巨額資本和貨幣可以在幾秒之內(nèi)完成在全球的匯兌移動(dòng)，經(jīng)濟(jì)的“非物質(zhì)化”程度顯著提高；與此同時(shí)，跨國公司在世界貿(mào)易和投資中也得到了長足的發(fā)展。所有這些都大大改變了各“福利國家”黃金時(shí)期福利經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)作所依賴的環(huán)境，國家的界線正在變得越來越模糊。這些國際經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展變化所導(dǎo)致的重要結(jié)果是，新自由主義經(jīng)濟(jì)思想在全球獲得了空前的發(fā)展，凱恩斯主義的需求管理及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以謀求充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的能力被大大的削弱；高福利國家要面對(duì)低福利國家的不利競爭，同時(shí)還要應(yīng)付國內(nèi)老齡人口、失業(yè)人口及單親家庭和低收入人員數(shù)量不斷增長而帶來的更大的福利需求的問題。

(二) 全球化使福利制度由第二次世界大戰(zhàn)后的凱恩斯主義“國家”向工作福利國家轉(zhuǎn)變

以凱恩斯主義為理論基礎(chǔ)建立起來的福利經(jīng)濟(jì)制度作為一種經(jīng)濟(jì)保障制度和社會(huì)安全制度，其內(nèi)容主要包括勞動(dòng)力就業(yè)政策、各種社會(huì)保障制度、各種社會(huì)服務(wù)計(jì)劃以及住房補(bǔ)助和教育等措施，其目的是為了實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”，使公民的基本生活得到保障。在福利經(jīng)濟(jì)制度中，就業(yè)政策和社會(huì)保障體系是其最基本、最重要的組成部分。自第二次世界大戰(zhàn)初期福利經(jīng)濟(jì)制度的建立到20世紀(jì)60年代中期福利經(jīng)濟(jì)制度的全面發(fā)展，福利經(jīng)濟(jì)制度在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的積極作用是主要的，各主要資本主義國家的經(jīng)濟(jì)快速增長，就業(yè)增加、失業(yè)減少，社會(huì)安定、政治穩(wěn)定。1960-1973年，經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織成員國的平均失業(yè)率為3．25％，年均經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定在4．9％左右。充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)大，使得各主要資本主義國家形成了一種新型積極的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)環(huán)境，公民福利不斷擴(kuò)大和提高。

20世紀(jì)70年代末期以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，特別是政府對(duì)貨幣和資本流動(dòng)控制的放松甚至取消，尤其是浮動(dòng)匯率制度的實(shí)施等，使得凱恩斯主義刺激經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造新增就業(yè)的需求管理政策變得軟弱無力。在開放經(jīng)濟(jì)條件下，競爭日益加劇，加以來自國際金融市場的壓力，許多國家紛紛放棄凱恩斯主義的需求管理政策，放松了對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制。當(dāng)資本控制放松以后，“在資本的自由競爭中，政府越來越被看作是為國際投資者提供最吸引人的環(huán)境。這就要求有簡單的(而且低廉的)福利制度和訓(xùn)練有素的廉價(jià)勞動(dòng)力。所以新興工業(yè)國家在創(chuàng)造工作的投資方面具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@些國家擁有最基本的福利制度和很低的工資水平。”而“福利國家”尤其是像瑞典這樣一些高福利國家對(duì)資金和人才的吸引力則明顯不足。因?yàn)楦吒＠强扛叨愂諄砭S持的，同時(shí)高福利也意味著高昂的勞動(dòng)力成本，為了降低成本，各“福利國家”的企業(yè)紛紛把生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)力成本低的國家；同時(shí)，高稅率也使一些人才轉(zhuǎn)而尋找繳稅少的國家就業(yè)。將就業(yè)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移到更廉價(jià)的勞動(dòng)力市場上便導(dǎo)致了各“福利國家”國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力不足，失業(yè)問題日益嚴(yán)重。例如，在開放部門中，經(jīng)合組織18國的平均就業(yè)率由1970年的41．3％下降為1997年的33．5％，幾乎下降了8個(gè)百分點(diǎn)。網(wǎng)盡管不同國家存在著一定的差異，但其演變趨勢(shì)是相同的：在20世紀(jì)70年代中到80年代初的嚴(yán)重衰退期，各國開放部門的就業(yè)率都迅速下降，盡管國際貿(mào)易一直都比國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長得快，但開放部門的就業(yè)率再也沒能恢復(fù)到原來的水平。

各“福利國家”日益嚴(yán)重的失業(yè)問題對(duì)福利制度安排形成了不可抗拒的壓力。各國被迫在世界經(jīng)濟(jì)力量的驅(qū)使下從不同的角度對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，從不同層面改變他們的社會(huì)政策，使其社會(huì)政策更多地是為了滿足經(jīng)濟(jì)需要的變化。其中，一個(gè)典型的變化趨勢(shì)就是福利制度由第二次世界大戰(zhàn)后的凱恩斯主義“福利國家”向工作福利國家轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策也發(fā)生了改變，其社會(huì)政策的目標(biāo)是：在一個(gè)開放的國際市場經(jīng)濟(jì)中，資助和鼓勵(lì)自己的參與者進(jìn)行創(chuàng)新和技術(shù)開發(fā)，同時(shí)，更明確地提高社會(huì)保護(hù)以適應(yīng)競爭力和勞動(dòng)力市場變化的需要。可以看出，各國經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策的這些改變與強(qiáng)調(diào)國內(nèi)充分就業(yè)的凱恩斯主義“福利國家”的社會(huì)福利政策有所不同。在這種新的福利制度下，國內(nèi)的充分就業(yè)不再是社會(huì)福利政策的首要目標(biāo)而是退居到第二位，國際競爭力和具有再分配性質(zhì)的工作福利權(quán)利成為制定社會(huì)政策時(shí)首先要考慮的因素。顯然，這種新的社會(huì)福利制度試圖要削減某些社會(huì)保護(hù)形式，其就業(yè)政策就是要讓勞動(dòng)力市場逐漸變得更加靈活，并能直接降低成本。而美國所實(shí)施的靈活的、彈性的勞動(dòng)力就業(yè)政策在創(chuàng)造新的就業(yè)崗位上取得了巨大成績，盡管這一政策所創(chuàng)造的工作崗位大部分是臨時(shí)性的、低報(bào)酬的和缺乏福利保障的非正規(guī)就業(yè)崗位，但由于這一勞動(dòng)力市場政策適合開放經(jīng)濟(jì)條件下的競爭日益激烈的自由市場經(jīng)濟(jì)，因而給其他各國提供了啟示。一些國際組織，如國際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織、國際勞工組織等，都建議歐洲國家、東亞國家包括中國，效仿美國來減少對(duì)勞動(dòng)力市場的控制和干預(yù)，讓勞動(dòng)力市場自主地適應(yīng)日益變化的市場而創(chuàng)造有效的工作崗位。雖然這一做法與凱恩斯主義尋求穩(wěn)定充分就業(yè)的社會(huì)福利政策有一定的差距，與凱恩斯主義福利經(jīng)濟(jì)制度提供的慷慨失業(yè)救濟(jì)金和穩(wěn)定的就業(yè)保障措施相比也存在著較大的背離，但勞動(dòng)力市場自主創(chuàng)造的非正規(guī)就業(yè)(或不充分就業(yè))所實(shí)現(xiàn)的一定程度的收入維持，顯然又是和福利經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)保障功能相一致的。

(三) 全球化使國家的經(jīng)濟(jì)組織和行為邊緣化，同時(shí)又推動(dòng)了福利經(jīng)濟(jì)制度在全球的發(fā)展

第二次世界大戰(zhàn)以后各主要資本主義國家建立的以充分就業(yè)為首要目標(biāo)的福利經(jīng)濟(jì)制度，是基于一個(gè)國家的公民社會(huì)權(quán)益之上的。為了提供社會(huì)福利及社會(huì)福利服務(wù)，政府、雇主組織、雇員或工會(huì)組織三者之間進(jìn)行合作，以最大化地實(shí)現(xiàn)民族、國家的福利目標(biāo)。而在一些多民族、多種族、多移民的國家，如加拿大、澳大利亞，普遍的社會(huì)福利服務(wù)則是民族、社會(huì)團(tuán)結(jié)和凝聚的基礎(chǔ)。可以說，“福利國家”福利經(jīng)濟(jì)思想的本質(zhì)就在于從經(jīng)濟(jì)的、政治的和社會(huì)的層面共同來維系和鞏固民族和國家的共同利益。而在經(jīng)濟(jì)全球化快速發(fā)展的時(shí)代，以市場為基礎(chǔ)的世界經(jīng)濟(jì)的全球化正以其強(qiáng)勁的滲透力，整合、改造與重塑世界上的生產(chǎn)、經(jīng)營、流通與消費(fèi)的各種方式，國際生產(chǎn)正在越來越大地取代國際貿(mào)易的中心作用，跨國公司獲得了快速發(fā)展，在世界經(jīng)濟(jì)中的作用越來越重要。在這一過程中，當(dāng)代國家體系與國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系正在迅速地變化，其中一個(gè)重要變化就是，國家已不再能夠像以前那樣控制國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)甚至全球經(jīng)濟(jì)，而跨國經(jīng)濟(jì)占有越來越大的比重，在很大程度上支配著民族經(jīng)濟(jì)，“資本”不僅可以不再依附于一個(gè)國家的政治，而且在很大程度上也不再需要?jiǎng)诠そM織——工會(huì)的合作，國家邊界的重要性大大降低。

隨著全球化將各國經(jīng)濟(jì)融入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，各國失業(yè)增加、勞工組織集體談判力弱化、勞工市場再商品化，等等，這些變化都削弱了“福利國家”福利經(jīng)濟(jì)全盛時(shí)期單一國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系，國家利益的邊界已經(jīng)不很明確，“全球化進(jìn)程使權(quán)力從各個(gè)國家轉(zhuǎn)移到了非政治化的全球領(lǐng)域”。尤其是，全球化很快將當(dāng)今世界劃分為贏家和輸家，國家利益顯然是比較難以保護(hù)了。事實(shí)上，當(dāng)一個(gè)國家民族的一致性和共同利益因受全球化的影響而逐漸弱化時(shí)，福利經(jīng)濟(jì)體系或制度的繼續(xù)生存和發(fā)展就更加困難。而不斷成長的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織——?dú)W盟、北美自由貿(mào)易聯(lián)盟、東南亞聯(lián)盟等，顯然是另外一種削弱民族國家主權(quán)和自治的全球化(或區(qū)域一體化)。不論這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織是否該被看作是一種全球化的發(fā)展，實(shí)際情況是相互合作在具有廣泛影響力的各個(gè)機(jī)構(gòu)中得到了增進(jìn)，這些區(qū)域一體化組織正從財(cái)政、貨幣、社會(huì)政策等各個(gè)層面對(duì)民族國家主權(quán)作用的發(fā)揮形成制約和限制，民族國家的部分主權(quán)也確實(shí)在向這些區(qū)域性的國際政治經(jīng)濟(jì)組織讓渡。”例如，歐盟的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以代表成員國與其他國家達(dá)成協(xié)議，歐盟可以“被看成是對(duì)全球化進(jìn)程的一種呼應(yīng)”，其重要性在于“它發(fā)展出了一套既超越于民族——國家之上又直接下及到個(gè)人的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)制度”，它直接促成了75％的跨成員國的經(jīng)濟(jì)立法以及50％的各成員國國內(nèi)立法，而且“歐盟的政治角色同它的經(jīng)濟(jì)角色一樣都是非常重要的”。

全球化又是一柄“雙刃劍”：一方面，它通過模糊國家邊界削弱了民族國家的主權(quán)，同時(shí)使各“福利國家”為了增強(qiáng)自己的競爭能力不得不減少公共福利開支；另一方面，它又通過經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的全球拓展，將市場經(jīng)濟(jì)、民主、社會(huì)福利等思想和意識(shí)傳播到世界上的各個(gè)角落，從而推動(dòng)了福利經(jīng)濟(jì)制度在全球的發(fā)展。正因?yàn)槿绱耍诮?jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，要維護(hù)一個(gè)民族國家的一致性及其共同利益，需要對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革或新的整合。全球化對(duì)“福利國家”傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)制度提出了挑戰(zhàn)，但決不意味著“福利國家”的消亡，因?yàn)椤鞍l(fā)達(dá)的福利國家有著非常廣泛的政治選民，而他們的興趣不僅僅只是想否決那些縮減福利的政策。一些福利國家總是需要更多的市場支援，而全球化所帶來的問題并不是要福利制度真正消失，而是要逐漸侵蝕社會(huì)民主型福利模式”。

二、全球化與發(fā)達(dá)國家福利經(jīng)濟(jì)制度的改革

回顧20世紀(jì)人類發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，“福利國家”所建立的福利經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)造了一種穩(wěn)定平衡的、同時(shí)又體現(xiàn)現(xiàn)代文明的繁榮社會(huì)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，建立在凱恩斯主義理論基礎(chǔ)之上的福利經(jīng)濟(jì)制度所依存的環(huán)境發(fā)生了變化，“福利國家”的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度受到了來自全球化的挑戰(zhàn)。而以美國率先推動(dòng)的全球化或不受控制的經(jīng)濟(jì)國際化，對(duì)世界的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡也帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，各發(fā)達(dá)資本主義國家追求無限經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)質(zhì)后果是對(duì)世界能源、環(huán)境和資源的掠奪性消耗，它們所實(shí)現(xiàn)的高消費(fèi)和高增長在很大程度上是建立在其他不發(fā)達(dá)國家人民福利和消費(fèi)資源受損的基礎(chǔ)之上的。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，自由市場經(jīng)濟(jì)并不具備在一國國內(nèi)實(shí)現(xiàn)既體現(xiàn)公平、又兼顧效率的福利再分配功能；因而全球化和經(jīng)濟(jì)的國際化也就不可能在世界范圍內(nèi)自發(fā)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資源的合理配置，更不可能在各國之間實(shí)現(xiàn)福利資源的公平和高效率分配。正因?yàn)槿绱耍鳌案＠麌摇币环矫娣e極參與、推進(jìn)全球化和經(jīng)濟(jì)國際化；另一方面又特別注重維系、鞏固和發(fā)展國內(nèi)的福利經(jīng)濟(jì)體系，根據(jù)環(huán)境的變化對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，不斷完善其福利經(jīng)濟(jì)制度。

由于全球化本身是更關(guān)注經(jīng)濟(jì)的國際化，而相對(duì)忽視社會(huì)或社區(qū)本身的國際化或全球化，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展這兩者之間就會(huì)出現(xiàn)一些背離，因而有必要加強(qiáng)國際政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的合作，在全球化的大環(huán)境下，制定社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，整合和鞏固各國的福利經(jīng)濟(jì)體系。因此，當(dāng)代“福利國家”福利經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展融貫了凱恩斯主義、貨幣主義和供給主義理論，并以此為基礎(chǔ)對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行了創(chuàng)新性的改革探索和實(shí)踐。首先，各“福利國家”對(duì)社會(huì)福利及福利經(jīng)濟(jì)制度在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展中的地位和意義進(jìn)行了重新定位。一個(gè)明顯的變化是，各“福利國家”都越來越突出社會(huì)層面上有關(guān)社會(huì)福利及保護(hù)的內(nèi)容，并將社會(huì)層面上社會(huì)福利及保護(hù)看作是現(xiàn)代全球化社會(huì)中與經(jīng)濟(jì)、政治等同樣重要的范疇。在這三者關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)秩序關(guān)系到生產(chǎn)和服務(wù)效率的提高，而市場是左右經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵機(jī)制；政治是事關(guān)決策的機(jī)制及權(quán)力的分配，民主政治則是關(guān)鍵的政治機(jī)制；福利關(guān)系到社區(qū)與社會(huì)的一致性，普遍的社會(huì)服務(wù)是關(guān)鍵的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，將社會(huì)福利作為一種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家實(shí)力相適應(yīng)的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行建設(shè)，即在全球化的大背景下從發(fā)展的層面上對(duì)社會(huì)福利進(jìn)行制度化。

從各“福利國家”改革的實(shí)踐來看，各國的改革雖然繼承了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)及實(shí)行福利保障社會(huì)化的基本精神，但重點(diǎn)放在了改革福利經(jīng)濟(jì)制度的弊端方面，并在新的條件下吸收了以往政府實(shí)施社會(huì)福利計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而作些調(diào)整。如社會(huì)保障政策在20世紀(jì)70年代主要以控制社會(huì)福利規(guī)模和糾正社會(huì)福利保障的弊端為主，強(qiáng)調(diào)地方政府和私營機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用為主，90年代以來則開始對(duì)某些社會(huì)保障項(xiàng)目收費(fèi)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自我保險(xiǎn)作用；社會(huì)福利政策從70年代以來逐漸由擴(kuò)大到相對(duì)收縮、由以失業(yè)、老年為重點(diǎn)到著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助以及低收入年輕母親和撫養(yǎng)未成年子女為重點(diǎn)，到90年代以來則轉(zhuǎn)移到著重對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革；社會(huì)福利工作的性質(zhì)也由單純性救濟(jì)福利工作轉(zhuǎn)向工作福利。例如，早在1997年，英國布萊爾政府就開始對(duì)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，具體做法是：削減社會(huì)福利開支，用投資政策代替福利政策，通過在經(jīng)濟(jì)、教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域的政府投資和個(gè)人投資，建立起一種個(gè)人負(fù)有相應(yīng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的積極福利政策。“不承擔(dān)責(zé)任就沒有權(quán)利”是布萊爾推行“第三條道路”的座右銘。布萊爾政府改革的成效是明顯的，英國近幾年來成為歐洲最成功的一大經(jīng)濟(jì)體，保持了年均3％左右的增長速度，失業(yè)率僅為4％左右。2003年以來，德國陸續(xù)推出了以削減福利和增加就業(yè)的“2010計(jì)劃”為主的多項(xiàng)改革措施，包括降低稅率、削減失業(yè)救濟(jì)金、推遲甚至?xí)簳r(shí)凍結(jié)退休者養(yǎng)老金的增加等。韓國于1997年公布了健康保險(xiǎn)法，擴(kuò)大了健康保險(xiǎn)的覆蓋范圍，將其從1987年的覆蓋一半人口擴(kuò)展到覆蓋96．9%的國民，其余的3%則由健康救助完成。1998年又推出了公共工作計(jì)劃，給極度貧困的人提供社會(huì)服務(wù)工作。總的來看，各“福利國家”為了克服經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的種種問題和困難，其福利經(jīng)濟(jì)制度改革都朝著國家更多的干預(yù)、覆蓋面更廣的方向發(fā)展，各國都試圖尋找一條既不是國家干預(yù)主義也不是新自由主義的“第三條道路”。

主張實(shí)行“第三條道路”的人認(rèn)為，“福利國家”諸多問題的根源在于沒有處理好公平與效率之間的關(guān)系，他們主張通過觀念更新、實(shí)行政治變革和政策調(diào)整來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，尋求公平與效率之間的平衡。“第三條道路”作為發(fā)達(dá)國家一種新的發(fā)展模式，其主要內(nèi)容有：第一，在政治上模糊階級(jí)界限。“第三條道路”在接受了社會(huì)正義這一社會(huì)主義核心價(jià)值的同時(shí)，拋棄了階級(jí)政治，追求跨階級(jí)合作，反對(duì)權(quán)威主義和排外主義；同時(shí)，在國家干預(yù)與自由市場之間尋求“平衡”，即在該進(jìn)行干預(yù)的地方?jīng)Q不讓市場自由放縱，在該讓市場機(jī)制發(fā)揮作用的地方?jīng)Q不讓政府插手。第二，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行新的混合經(jīng)濟(jì)。這種新的混合經(jīng)濟(jì)不是在國有和私有經(jīng)濟(jì)之間尋求平衡，而是在社會(huì)生活中，在管制與解除管制之間、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間尋找一種平衡；同時(shí)，倡導(dǎo)責(zé)任與權(quán)利相結(jié)合，在“社會(huì)主義”與“個(gè)人主義”之間尋求平衡。第三，在政府的作用與職能上，尋求對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行重構(gòu)，采取措施彌補(bǔ)“民主赤字”。這些措施包括憲政改革、更高的透明度與更多的地方民主；同時(shí)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的廣泛參與性，以實(shí)現(xiàn)公平、促進(jìn)效率，減輕“福利國家”的福利支出負(fù)擔(dān)。第四，實(shí)行新的社會(huì)政策，即在投入與產(chǎn)出、生產(chǎn)與分配之間尋求平衡，實(shí)行積極的、有益的投入——產(chǎn)出模式，變消極福利為積極福利。第五，倡導(dǎo)一種“積極的福利”(positive welfare)，主張將福利國家改革成為“社會(huì)投資型國家”(social investment state)。“積極福利”的開支將不再完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機(jī)構(gòu)(包括企業(yè))一起通過合作來提供；社會(huì)投資型國家的主要原則是將錢盡可能地用于人力資源的投資，而不是直接用于福利支出。

“第三條道路”理念不僅試圖提供一種新的政治理論框架，而且也深刻地影響了發(fā)達(dá)國家的政治實(shí)踐。在“第三條道路”的具體政策實(shí)踐中，各發(fā)達(dá)國家之間都存在一定程度的差異。例如，英國布萊爾政府所走的“第三條道路”是“后貨幣主義”+“社會(huì)公正”模式。這種模式以布萊爾政府的政策實(shí)踐為代表，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面，基本上保持了政策的連續(xù)性，既繼承了撒切爾時(shí)代的主要成果即私有化、限制工會(huì)權(quán)利和放松市場管制，又采取了一些新的政策，如賦予英格蘭銀行確定利率、獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)利，實(shí)行從緊的財(cái)政政策，嚴(yán)格限制政府開支等。與此同時(shí)，既適度增加對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的投資，文對(duì)私有化的公益企業(yè)征稅，將稅收收入用于支持政府的青年就業(yè)計(jì)劃，以解決青年人的失業(yè)問題。布萊爾一再強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利政策應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，社會(huì)福利的支出要有針對(duì)性，應(yīng)將社會(huì)福利的削減和增加就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)合起來，使社會(huì)福利發(fā)揮出最大的效用，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。美國克林頓政府跳出了“大政府、小政府”的爭論，不爭論政府的大小而力求政府的效率，不強(qiáng)求政府做什么而著眼于政府怎么做，不糾纏政府征稅多少花錢多少而講究適當(dāng)征稅花錢得體，不辯論政府辦事的動(dòng)機(jī)而看重政府辦事的后果。它首先關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長，更強(qiáng)調(diào)將自由放任和國家干預(yù)相結(jié)合，因而具有更多的實(shí)用主義色彩。美國的“第三條道路”實(shí)際上就是介于自由資本主義與福利國家之間的“中間道路”，其內(nèi)核可歸結(jié)為“第三條經(jīng)濟(jì)道路”。

從發(fā)達(dá)國家福利經(jīng)濟(jì)制度改革的實(shí)踐來看，社會(huì)福利正在朝著社會(huì)化、市場化、私人化、多元化、國際化等方向發(fā)展。尤其是，“多元福利”的主張?jiān)趪H范圍內(nèi)日益深入人心，社會(huì)福利的發(fā)展趨勢(shì)是逐步從“普遍性原則”(人人都有權(quán)利享受國家福利)向“定向原則”(又稱選擇性原則、或補(bǔ)缺原則)過渡，即國家只救濟(jì)最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢(shì)群體，人們必須為自己的養(yǎng)老、醫(yī)療承擔(dān)更多的責(zé)任。

三、經(jīng)濟(jì)全球化條件下中國福利經(jīng)濟(jì)制度的改革

“福利國家”在全球化環(huán)境下福利經(jīng)濟(jì)制度改革和發(fā)展的實(shí)踐，為發(fā)展中國家福利經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善提供了經(jīng)驗(yàn)和啟示，尤其是聯(lián)合國、國際勞工組織、非政府組織、社會(huì)公益組織等參與全球社區(qū)的社會(huì)發(fā)展和公共衛(wèi)生及社會(huì)福利保障建設(shè)的實(shí)踐，無疑給發(fā)展中國家(包括中國)帶來了極其豐富的社會(huì)發(fā)展資源。

中國政府以20多年經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為基礎(chǔ)，提出了構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的方針，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。中國政府建國方略的這種轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?jīng)濟(jì)制度的改革提供了思想基礎(chǔ)；而經(jīng)濟(jì)的長期高速增長及綜合國力的增強(qiáng)，為福利經(jīng)濟(jì)制度的改革提供了物質(zhì)的基礎(chǔ)；公民對(duì)社會(huì)福利需求的不斷增加及其多樣化，又為福利經(jīng)濟(jì)制度的改革提供了社會(huì)基礎(chǔ)。所有這些因素的共同作用，使中國對(duì)傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革和構(gòu)建適合經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新的福利經(jīng)濟(jì)制度成為可能。

中國的經(jīng)濟(jì)是國家主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的挑戰(zhàn)，中國政府一方面應(yīng)積極尋求國際合作以主動(dòng)參與全球化，另一方面則應(yīng)提高國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的綜合實(shí)力和國際競爭力，協(xié)調(diào)和增進(jìn)中國社區(qū)和社會(huì)組織在國家、集體和個(gè)人權(quán)益、責(zé)任上的高度一致性。目前，中國的福利經(jīng)濟(jì)制度雖在不斷完善，但仍存在著一些弊端，如過于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，已出現(xiàn)企業(yè)依賴政府、地方依賴中央的現(xiàn)象，加重了政府的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于過分注重政府福利資源，對(duì)各種社會(huì)福利資源的廣泛動(dòng)員和綜合利用不夠，過分強(qiáng)調(diào)福利保障金的給付，忽視了社會(huì)福利服務(wù)的提供；等等。因而中國福利經(jīng)濟(jì)制度很難應(yīng)對(duì)全球化、人口老齡化帶來的巨大社會(huì)福利需求，必須繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整和改革。

(一)循序漸進(jìn)，逐步建立起完善的社會(huì)福利制度體系

具體來說，就是要建立和完善社會(huì)福利制度的三大支撐體系，即社會(huì)保障體系、社會(huì)救助體系、社會(huì)福利服務(wù)體系。這三大體系之間既有區(qū)別、相對(duì)獨(dú)立，又相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充。社會(huì)保障體系主要包括各種社會(huì)保險(xiǎn)，以“防貧”為目的，是社會(huì)福利制度體系中最根本的制度體系；社會(huì)救助體系主要包括救災(zāi)、救濟(jì)、扶貧等，以“濟(jì)貧”為目的，是社會(huì)福利制度體系中最基礎(chǔ)的制度體系；社會(huì)福利服務(wù)體系主要是為老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體提供福利和服務(wù)，以扶老、助殘、救孤為目的，是社會(huì)福利制度體系中具有很大發(fā)展前景的體系。由于這三大體系在實(shí)施對(duì)象、保障水平和保障方式、實(shí)施的原則、資金來源等方面都存在著差異，因而根據(jù)中國目前的情況，必須循序漸進(jìn)，從社會(huì)最急需解決而又有能力解決的方面人手，不斷擴(kuò)充保障形式和保險(xiǎn)種類，拓寬保險(xiǎn)對(duì)象，完善保險(xiǎn)手段，逐步完善社會(huì)福利制度體系。

(二)逐步實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，使國家、家庭、企業(yè)、社區(qū)和志愿機(jī)構(gòu)等都成為社會(huì)福利的供給者

福利多元主義者認(rèn)為，一國社會(huì)福利由家庭、企業(yè)、社區(qū)(集體、社團(tuán))、志愿機(jī)構(gòu)和國家等部分組成，其中，國家起著主導(dǎo)作用。具體來說，國家負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、制定整體社會(huì)福利制度體系，包括國家、家庭、企業(yè)、社區(qū)和志愿機(jī)構(gòu)等多方的責(zé)任與義務(wù)；同時(shí)，國家通過運(yùn)用稅收和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策手段負(fù)責(zé)承擔(dān)收入和服務(wù)的轉(zhuǎn)移；而且國家對(duì)保障福利的提供可以起到強(qiáng)制有效的干涉作用，如強(qiáng)制雇主給生病員工提供工資、工傷保險(xiǎn)或者養(yǎng)老金。由于中國公民對(duì)社會(huì)福利的需求日益，因而政府進(jìn)行投資是十分必要的，尤其是“三無人員”更需要國家的福利保障。當(dāng)然，在我國社會(huì)福利的提供者中，國家的作用固然重要，但更重要的是通過優(yōu)惠政策動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量興辦社會(huì)福利設(shè)施，大力開展社會(huì)福利服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)揮社會(huì)中介組織在籌集社會(huì)福利資金、組織社會(huì)福利資源、完善服務(wù)項(xiàng)目、提高服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范服務(wù)行為等方面的積極作用；通過建立和推廣“勞務(wù)儲(chǔ)蓄制度”，使志愿者服務(wù)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)化、制度化。

(三)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，建立和完善社區(qū)社會(huì)福利體系

各國福利經(jīng)濟(jì)制度改革的實(shí)踐表明，社會(huì)福利社會(huì)化已經(jīng)成為社會(huì)福利發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。而社區(qū)在社會(huì)福利社會(huì)化中具有橋梁紐帶作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的最佳載體，它在籌措社會(huì)福利資金、組織社會(huì)福利資源、安排社會(huì)福利項(xiàng)目、實(shí)施社會(huì)福利政策、落實(shí)社會(huì)福利待遇等方面都有著不可替代的作用。尤其是，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革特別是國有企業(yè)剝離辦社會(huì)的職能后，“單位人”逐步變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)成員對(duì)社區(qū)的依賴程度逐步加深，社區(qū)的地位和功能日益增強(qiáng)，社會(huì)福利的社會(huì)化離不開社區(qū)這一“平臺(tái)”的承接。因此，必須加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，建立和完善社區(qū)社會(huì)福利體系。

社區(qū)一般是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)群體和社會(huì)組織，是根據(jù)一定規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會(huì)實(shí)體，是一個(gè)社會(huì)共同體。居住在同一地域內(nèi)的居民有著共同的生存需要，有著共同的生活服務(wù)設(shè)施、文化、風(fēng)俗、利益及關(guān)心的問題，這些“共同”點(diǎn)的相互作用和互動(dòng)，便形成了地域性的社會(huì)利益共同體，由此也形成了親朋之間、鄰里之間、社區(qū)成員之間天然的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，這是一種十分重要的社會(huì)福利資源。

社區(qū)社會(huì)福利的目的是通過社區(qū)的社會(huì)力量，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，提供家政、保健、護(hù)理并包括精神文化生活在內(nèi)的社會(huì)性福利服務(wù)，解決那些生活不能自理的個(gè)人以及家庭在生活上遇到的困難，創(chuàng)造一個(gè)使社區(qū)居民能夠?qū)崿F(xiàn)自主、自立生活的環(huán)境。社區(qū)社會(huì)福利的內(nèi)容主要包括：面向老年人、殘疾人及特殊人群的社會(huì)福利性服務(wù)；面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)；面向社區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體以及組織開展的雙向服務(wù)等。社區(qū)社會(huì)福利更是一個(gè)有機(jī)的體系，包括社區(qū)社會(huì)福利服務(wù)體系、社區(qū)社會(huì)福利管理體系、協(xié)調(diào)監(jiān)督體系、支援網(wǎng)絡(luò)體系等。與社會(huì)福利相比，社區(qū)社會(huì)福利是一張局部的安全網(wǎng)，它相對(duì)于局部的人群、局部的內(nèi)容，用個(gè)別化的方式將社會(huì)福利落實(shí)到實(shí)處。

在全球化的大背景下，尤其是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使具有非凡技能和沒有技能的人群之間的差距在不斷擴(kuò)大，各國并不能簡單地通過增加額外的稅收或者增加GDP中的支出水平就能應(yīng)付社會(huì)政策所面臨的新挑戰(zhàn)。因此，中國福利經(jīng)濟(jì)制度的改革應(yīng)將注意力集中在怎樣提高當(dāng)前的社會(huì)狀況上，注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增大可供公民分配的國民收入這一蛋糕；同時(shí)，應(yīng)分清輕重緩急，重新安排現(xiàn)有的社會(huì)福利資源。

責(zé)任編輯 劉鳳剛注：本文所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。