縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)，正當(dāng)性何在

一個(gè)好的縣長(zhǎng)并不必然成為一個(gè)好的校長(zhǎng)。政府的權(quán)力是一種服務(wù)和協(xié)調(diào)的權(quán)力，而不是越俎代庖的權(quán)力，縣長(zhǎng)直接取代校長(zhǎng)違反了這一根本原則。

[案例]

日前，海南省屯昌縣傳出一條爆炸性新聞：該縣最好的一所完全中學(xué)——屯昌中學(xué)的校長(zhǎng)和兩名副校長(zhǎng)被縣委、縣政府宣布就地免職，并由縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)。

事情原委是這樣的：屯昌縣委、縣政府為了改變教育落后狀況，決定以屯昌中學(xué)為試點(diǎn)進(jìn)行教育改革，上至學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，下至普通教師都要競(jìng)爭(zhēng)上崗。屯昌縣委、縣政府因?yàn)橥筒袑W(xué)教育成績(jī)不佳的原因?qū)⒃撔ＴｉL(zhǎng)和兩名副校長(zhǎng)免職，決定暫由縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)。據(jù)媒體報(bào)道，屯昌縣長(zhǎng)范高凈說，他兼任屯昌中學(xué)校長(zhǎng)大約1年時(shí)間，學(xué)校將在最近通過競(jìng)崗的方式產(chǎn)生兩名副校長(zhǎng)，1年后在他們當(dāng)中挑選出校長(zhǎng)，或面向社會(huì)招聘校長(zhǎng)。

質(zhì)疑縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)的正當(dāng)性

對(duì)縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)一事，媒體評(píng)論莫衷一是，有人認(rèn)為，縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)破了慣例，“選擇教育燒第一把火，表明對(duì)教育工作的重視”，也有人不以為然，認(rèn)為行政權(quán)力對(duì)微觀的學(xué)校教育管理干預(yù)過多。

改革開放近三十年，政府職能轉(zhuǎn)變的口號(hào)也喊了若干年，但是在許多地方、許多領(lǐng)域內(nèi)，行政權(quán)力還是具有超強(qiáng)的影響力。改革開放釋放了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)漸漸遵守“當(dāng)裁判員、不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的規(guī)則，干預(yù)行為相對(duì)減少。但是在經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外的公共事業(yè)如教育、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等領(lǐng)域內(nèi)卻保持著絕對(duì)的主導(dǎo)力。在許多政府管理者看來，這些都是政府當(dāng)然的份內(nèi)事務(wù)。以屯昌為例，縣長(zhǎng)對(duì)教育的管理權(quán)力是法定的，也是約定俗成的。教育局長(zhǎng)的職位由縣長(zhǎng)來安排，校長(zhǎng)的職位由教育局長(zhǎng)來安排，自然縣長(zhǎng)也就可以安排校長(zhǎng)的職位了，甚至可以直接取而代之。這是按照行政官僚制的權(quán)力等級(jí)邏輯來行事：上級(jí)大于下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)；上級(jí)有權(quán)力改變下級(jí)的職權(quán)配置。主管教育事務(wù)的校長(zhǎng)職位被納入到了行政等級(jí)體系之中，自然，處于一縣官僚等級(jí)體系之頂端的縣長(zhǎng)將校長(zhǎng)的帽子拿來自己戴就名正言順了。

然而，我們不禁要問：這種行為有正當(dāng)性嗎？首先，屯昌縣主要領(lǐng)導(dǎo)混淆了兩個(gè)重要概念：行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力。他們將社會(huì)權(quán)力并入行政權(quán)力當(dāng)中，認(rèn)為行政權(quán)力可以替代一切。但是，按照現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則，兩種權(quán)力絕對(duì)不能混為一談。行政權(quán)力是政治領(lǐng)域的公共權(quán)力，而社會(huì)權(quán)力是社會(huì)領(lǐng)域的共有性權(quán)力。行政權(quán)力支配的是一個(gè)國家或者一個(gè)地區(qū)的政治和行政事務(wù)，而社會(huì)權(quán)力支配著社會(huì)領(lǐng)域的公共事務(wù)，例如教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等。行政權(quán)力具有權(quán)威性和等級(jí)性，不適合在社會(huì)領(lǐng)域運(yùn)作。社會(huì)領(lǐng)域需要的是專業(yè)性、服務(wù)性和參與性的共有權(quán)力。教育屬于典型的社會(huì)事務(wù)，它有著自己的專業(yè)特征和地域關(guān)聯(lián)，教育需要教師、教育管理者、社會(huì)的共同協(xié)作，而不是單靠所謂的行政指令和干預(yù)能夠運(yùn)作起來的。所以，教育權(quán)力按照其內(nèi)在邏輯應(yīng)該屬于教師、學(xué)生及社會(huì)。校長(zhǎng)職位則應(yīng)該屬于懂得教育規(guī)律和能夠發(fā)揮管理才能的優(yōu)秀人才。一個(gè)好的縣長(zhǎng)并不必然成為一個(gè)好的校長(zhǎng)。政府的權(quán)力是一種服務(wù)和協(xié)調(diào)的權(quán)力，而不是越俎代庖的權(quán)力。縣長(zhǎng)直接取代校長(zhǎng)違反了這一根本原則，所以不具有正當(dāng)性。

[解讀]

行政權(quán)力獨(dú)大的危害

屯昌縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)事件暴露出的問題并不是孤立的，而是廣泛存在于地方政府日常管理中。一些地方憑借行政權(quán)力肆意干預(yù)農(nóng)民耕種、強(qiáng)制高校合并、強(qiáng)行上馬某些項(xiàng)目等等，無不暴露出行政權(quán)力獨(dú)大，隨意干預(yù)社會(huì)事務(wù)的問題。這種現(xiàn)象帶來的危害不得不讓我們審慎思考和認(rèn)真對(duì)待。它關(guān)系到社會(huì)是否具有自我平衡的協(xié)調(diào)能力，乃至關(guān)系到政府公共權(quán)力的有效性與合法性。

行政獨(dú)大有其自身的邏輯。按照這一邏輯，行政權(quán)力認(rèn)為自己無所不能，無論是專業(yè)性領(lǐng)域還是非專業(yè)性領(lǐng)域，從教育到衛(wèi)生、從環(huán)保到社會(huì)救助、從文化事業(yè)到科學(xué)研究等等。目前，行政權(quán)力儼然成為社會(huì)的軸心，社會(huì)必須依賴行政權(quán)力才能運(yùn)轉(zhuǎn)，時(shí)時(shí)高高在上、處處頤指氣使，導(dǎo)致社會(huì)事務(wù)管理的混亂和無效。權(quán)力之“力”有雙重意義，一是力量，二是能力。掌握權(quán)力者除了擁有支配下屬、構(gòu)想未來和改變現(xiàn)狀的力量，還意味著他必須是一個(gè)有能力滿足職位要求的人。但是，在行政權(quán)力獨(dú)大的背景下，校長(zhǎng)這樣專業(yè)性的職位也被行政壟斷，專業(yè)能力強(qiáng)的人才得不到使用，其創(chuàng)造力得不到最大的發(fā)揮。而掌握行政權(quán)力的人盡管擁有了第一種能力，但是卻缺少第二種能力。而這種外行指揮內(nèi)行的后果恰恰更加可怕。

行政權(quán)力獨(dú)大還會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)無能。社會(huì)在長(zhǎng)期被壓制和限制了自治權(quán)力的背景下，變得完全不能處理自己的事務(wù)，表現(xiàn)出內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜、資源配置混亂、秩序不良、專業(yè)服務(wù)性差等問題。社會(huì)無能繼而又限制了人才的發(fā)展空間和個(gè)人能力表現(xiàn)的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，中國的教育事業(yè)可以說陷入了一個(gè)難以自拔的陷阱，其中關(guān)鍵性的原因是行政權(quán)力對(duì)教育的過渡干預(yù)。從宏觀上講，大學(xué)的招生權(quán)在教育行政部門嚴(yán)格控制之下，大學(xué)完全無法按照社會(huì)需要發(fā)展特殊專業(yè)、招收各類能力見長(zhǎng)的學(xué)生，而不得不依附于全國統(tǒng)一的高考體制，培養(yǎng)出來的人同質(zhì)性嚴(yán)重，不利于人才多樣化的發(fā)展。從微觀上說，教育主管部門對(duì)大、中、小學(xué)校管理權(quán)的高度控制不利于適合學(xué)校管理的人才涌現(xiàn)，導(dǎo)致學(xué)校組織的官僚化問題。總之，行政權(quán)力的高度控制制約了教育專業(yè)化技術(shù)的成熟，弱化了教育體系自身協(xié)調(diào)的能力發(fā)育。

[啟示]

劃定權(quán)力邊界

為了改變這一狀況，只有去掉“行政權(quán)力萬能意識(shí)”，自覺地退居社會(huì)后臺(tái)，把社會(huì)內(nèi)生的自主權(quán)力還給社會(huì)，從而最大化地促進(jìn)社會(huì)的繁榮。

那么，行政權(quán)力在交還社會(huì)權(quán)力的時(shí)候應(yīng)該注意什么呢？首先，行政權(quán)力交還社會(huì)并不意味著卸掉社會(huì)責(zé)任，而是要求行政權(quán)力去掉“老爺意識(shí)”和萬能意識(shí)，謙虛地退居后臺(tái)，建立服務(wù)意識(shí)。例如在教育領(lǐng)域，行政部門決不可直接介入教育事務(wù)中，海南屯昌的縣長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)就嚴(yán)重違反了這一原則。行政部門習(xí)慣認(rèn)為行政權(quán)力可以解決教育部門解決不好的事情。事實(shí)并不是這樣，教育部門和其他社會(huì)領(lǐng)域一樣具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如果不尊重專業(yè)性要求，僅憑行政干預(yù)和強(qiáng)制同樣辦不好事情。所以，合理的做法是從宏觀著手，改變教育管理機(jī)制，健全道德、能力和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，然后在教育部門內(nèi)部進(jìn)行校長(zhǎng)職位的競(jìng)爭(zhēng)和遴選，充分激活教育部門內(nèi)部的既有力量。否則將會(huì)誤入歧途，越陷越深。

其次，行政權(quán)力交還社會(huì)就要求嚴(yán)格遵守“權(quán)力有界”。行政權(quán)力不能毫無約束、毫無界限地游走在政治和社會(huì)領(lǐng)域，看到什么不喜歡的事情就上去干預(yù)，以此來顯示其政治責(zé)任感和社會(huì)理想。這種動(dòng)機(jī)的正確性也許不應(yīng)否定，但是這種方式是完全不符合理性管理規(guī)則的。權(quán)力有界意識(shí)要求行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行自己權(quán)限范圍之內(nèi)的職責(zé)，超越自己權(quán)限范圍的事情不做。還要求行政領(lǐng)導(dǎo)自覺地把權(quán)力用在宏觀、前瞻性的領(lǐng)域，遵守行政層級(jí)管理的基本原則，不要直接插手基層和部門的事務(wù)。這樣才能讓領(lǐng)導(dǎo)做好自己的本職工作，才能更好地服務(wù)于地方的社會(huì)發(fā)展事業(yè)。海南屯昌縣長(zhǎng)的行為超越了其權(quán)力界限，縣長(zhǎng)縱然有自己的教育改革理想，但是一定要通過宏觀戰(zhàn)略，建立改革方案和執(zhí)行機(jī)制來實(shí)施其變革思想，而不能草率地、簡(jiǎn)單地越俎代庖。

總之，社會(huì)權(quán)力要回歸其母體才能更好地服務(wù)社會(huì)，才能更好地促進(jìn)社會(huì)自我成長(zhǎng)。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)系）