縣長兼任校長，正當性何在

一個好的縣長并不必然成為一個好的校長。政府的權力是一種服務和協調的權力，而不是越俎代庖的權力，縣長直接取代校長違反了這一根本原則。

[案例]

日前，海南省屯昌縣傳出一條爆炸性新聞：該縣最好的一所完全中學——屯昌中學的校長和兩名副校長被縣委、縣政府宣布就地免職，并由縣長兼任校長。

事情原委是這樣的：屯昌縣委、縣政府為了改變教育落后狀況，決定以屯昌中學為試點進行教育改革，上至學校領導，下至普通教師都要競爭上崗。屯昌縣委、縣政府因為屯昌中學教育成績不佳的原因將該校原校長和兩名副校長免職，決定暫由縣長兼任校長。據媒體報道，屯昌縣長范高凈說，他兼任屯昌中學校長大約1年時間，學校將在最近通過競崗的方式產生兩名副校長，1年后在他們當中挑選出校長，或面向社會招聘校長。

質疑縣長兼任校長的正當性

對縣長兼任校長一事，媒體評論莫衷一是，有人認為，縣長兼任校長破了慣例，“選擇教育燒第一把火，表明對教育工作的重視”，也有人不以為然，認為行政權力對微觀的學校教育管理干預過多。

改革開放近三十年，政府職能轉變的口號也喊了若干年，但是在許多地方、許多領域內，行政權力還是具有超強的影響力。改革開放釋放了經濟領域的權力，政府對經濟事務漸漸遵守“當裁判員、不當運動員”的規則，干預行為相對減少。但是在經濟事務之外的公共事業如教育、衛生、環保、文化等領域內卻保持著絕對的主導力。在許多政府管理者看來，這些都是政府當然的份內事務。以屯昌為例，縣長對教育的管理權力是法定的，也是約定俗成的。教育局長的職位由縣長來安排，校長的職位由教育局長來安排，自然縣長也就可以安排校長的職位了，甚至可以直接取而代之。這是按照行政官僚制的權力等級邏輯來行事：上級大于下級，下級服從上級；上級有權力改變下級的職權配置。主管教育事務的校長職位被納入到了行政等級體系之中，自然，處于一縣官僚等級體系之頂端的縣長將校長的帽子拿來自己戴就名正言順了。

然而，我們不禁要問：這種行為有正當性嗎？首先，屯昌縣主要領導混淆了兩個重要概念：行政權力和社會權力。他們將社會權力并入行政權力當中，認為行政權力可以替代一切。但是，按照現代政治學的基本原則，兩種權力絕對不能混為一談。行政權力是政治領域的公共權力，而社會權力是社會領域的共有性權力。行政權力支配的是一個國家或者一個地區的政治和行政事務，而社會權力支配著社會領域的公共事務，例如教育、衛生、環境保護、社區服務等。行政權力具有權威性和等級性，不適合在社會領域運作。社會領域需要的是專業性、服務性和參與性的共有權力。教育屬于典型的社會事務，它有著自己的專業特征和地域關聯，教育需要教師、教育管理者、社會的共同協作，而不是單靠所謂的行政指令和干預能夠運作起來的。所以，教育權力按照其內在邏輯應該屬于教師、學生及社會。校長職位則應該屬于懂得教育規律和能夠發揮管理才能的優秀人才。一個好的縣長并不必然成為一個好的校長。政府的權力是一種服務和協調的權力，而不是越俎代庖的權力。縣長直接取代校長違反了這一根本原則，所以不具有正當性。

[解讀]

行政權力獨大的危害

屯昌縣長兼任校長事件暴露出的問題并不是孤立的，而是廣泛存在于地方政府日常管理中。一些地方憑借行政權力肆意干預農民耕種、強制高校合并、強行上馬某些項目等等，無不暴露出行政權力獨大，隨意干預社會事務的問題。這種現象帶來的危害不得不讓我們審慎思考和認真對待。它關系到社會是否具有自我平衡的協調能力，乃至關系到政府公共權力的有效性與合法性。

行政獨大有其自身的邏輯。按照這一邏輯，行政權力認為自己無所不能，無論是專業性領域還是非專業性領域，從教育到衛生、從環保到社會救助、從文化事業到科學研究等等。目前，行政權力儼然成為社會的軸心，社會必須依賴行政權力才能運轉，時時高高在上、處處頤指氣使，導致社會事務管理的混亂和無效。權力之“力”有雙重意義，一是力量，二是能力。掌握權力者除了擁有支配下屬、構想未來和改變現狀的力量，還意味著他必須是一個有能力滿足職位要求的人。但是，在行政權力獨大的背景下，校長這樣專業性的職位也被行政壟斷，專業能力強的人才得不到使用，其創造力得不到最大的發揮。而掌握行政權力的人盡管擁有了第一種能力，但是卻缺少第二種能力。而這種外行指揮內行的后果恰恰更加可怕。

行政權力獨大還會直接導致社會無能。社會在長期被壓制和限制了自治權力的背景下，變得完全不能處理自己的事務，表現出內部關系復雜、資源配置混亂、秩序不良、專業服務性差等問題。社會無能繼而又限制了人才的發展空間和個人能力表現的機會。當前，中國的教育事業可以說陷入了一個難以自拔的陷阱，其中關鍵性的原因是行政權力對教育的過渡干預。從宏觀上講，大學的招生權在教育行政部門嚴格控制之下，大學完全無法按照社會需要發展特殊專業、招收各類能力見長的學生，而不得不依附于全國統一的高考體制，培養出來的人同質性嚴重，不利于人才多樣化的發展。從微觀上說，教育主管部門對大、中、小學校管理權的高度控制不利于適合學校管理的人才涌現，導致學校組織的官僚化問題。總之，行政權力的高度控制制約了教育專業化技術的成熟，弱化了教育體系自身協調的能力發育。

[啟示]

劃定權力邊界

為了改變這一狀況，只有去掉“行政權力萬能意識”，自覺地退居社會后臺，把社會內生的自主權力還給社會，從而最大化地促進社會的繁榮。

那么，行政權力在交還社會權力的時候應該注意什么呢？首先，行政權力交還社會并不意味著卸掉社會責任，而是要求行政權力去掉“老爺意識”和萬能意識，謙虛地退居后臺，建立服務意識。例如在教育領域，行政部門決不可直接介入教育事務中，海南屯昌的縣長兼任校長就嚴重違反了這一原則。行政部門習慣認為行政權力可以解決教育部門解決不好的事情。事實并不是這樣，教育部門和其他社會領域一樣具有很強的專業性，如果不尊重專業性要求，僅憑行政干預和強制同樣辦不好事情。所以，合理的做法是從宏觀著手，改變教育管理機制，健全道德、能力和績效標準，然后在教育部門內部進行校長職位的競爭和遴選，充分激活教育部門內部的既有力量。否則將會誤入歧途，越陷越深。

其次，行政權力交還社會就要求嚴格遵守“權力有界”。行政權力不能毫無約束、毫無界限地游走在政治和社會領域，看到什么不喜歡的事情就上去干預，以此來顯示其政治責任感和社會理想。這種動機的正確性也許不應否定，但是這種方式是完全不符合理性管理規則的。權力有界意識要求行政領導嚴格按照國家相關法律法規，認真執行自己權限范圍之內的職責，超越自己權限范圍的事情不做。還要求行政領導自覺地把權力用在宏觀、前瞻性的領域，遵守行政層級管理的基本原則，不要直接插手基層和部門的事務。這樣才能讓領導做好自己的本職工作，才能更好地服務于地方的社會發展事業。海南屯昌縣長的行為超越了其權力界限，縣長縱然有自己的教育改革理想，但是一定要通過宏觀戰略，建立改革方案和執行機制來實施其變革思想，而不能草率地、簡單地越俎代庖。

總之，社會權力要回歸其母體才能更好地服務社會，才能更好地促進社會自我成長。

（作者單位：南昌大學公共管理學系）