中國政府層級調整的工具性選擇及邏輯起點

摘 要：中國政府層級安排帶有很強的工具理性，經濟體制的改革使得政府層級安排再一次面臨新的選擇，行政區邊界的模糊和擴大已成為趨勢。行政區邊界擴大的基本條件是相關政府主體的地位對等，新的制度設計堅持的原則應是如何使參與者各方都有積極性。

關鍵詞：政府層級調整；“省管縣”；“強縣擴權”

中圖分類號：D035．1文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2006)12—0052一03

中國自改革開放以來，行政體制改革雖然一直與經濟體制改革同步進行，但行政體制改革卻表現出了異常的復雜性和艱巨性。比如，政府自1982年始，每隔5年開展一次自上而下的“政府瘦身運動”，旨在轉變政府職能、精簡政府機構和人員，遺憾的是時至今日該問題仍然在困擾著我們。政府其實已經意識到，橫向的政府職能轉變必須輔之以縱向的政府層級調整。

一、政府層級調整的工具性

首先，經濟發展的力量使政府層級安排帶有很強的工具理性。建國以來，中國政府層級一直處于變化之中，其中，影響最大的當屬“市管縣”體制。始于1982年的“市管縣”體制，迎合了當時以城帶鄉、城鄉合治、加快中國城市化進程、改變城鄉分割的二元經濟結構的需要。當時的中國雖然已經開始了市場經濟的探索，但政治經濟環境的最大特征依然是計劃經濟。問題是那時候的計劃經濟已經不是嚴格意義上的計劃經濟，由于鄉鎮企業的發展以及家庭聯產承包責任制的推行，給原來的計劃經濟注入了“商品經濟”的元素，農民以及農民企業家為了銷售產品，用行動提出了打破城鄉行政區分割、建立邊界開放的經濟區的要求。

當時二元分割經濟結構下的城市在產品的流通領域首先面臨著商品經濟的挑戰，問題是城市國有企業的管理仍然必須服從于政府的計劃和安排，當時的政府不僅是企業的組織者、管理者，更是經營者，整個社會和經濟的運行強烈依賴政府的計劃。在這樣的“政企關系”和“政社關系”下，城市行政區的概念依然強烈，行政區與行政區之間的邊界依然清晰，由農村發起的處于雛形的“經濟區”在當時依賴于城市“行政區”對其的包容和接納，但這種包容和接納是沒有辦法拒絕的，因為經濟的力量是無法阻擋的。

“市管縣”體制實際上就是在當時狀態下的一種無奈的選擇，它從誕生之初就注定了其存在的暫時性。之所以選擇“市管縣”，是因為當時全國絕大部分縣的經濟力量還相對薄弱，還依賴城市對它的拉動。但這種拉動實際效果是非常有限的。而“市管縣”體制存在時間的長短主要取決于經濟發展的推動力量。

其次，行政區邊界的放大成為政府層級調整的新的選擇。“市管縣”體制的衰退到了20世紀90年代初終于開始了，中國的經濟環境在經歷了10來年的從計劃到市場的轉型之后對政治體制和行政體制提出了新的要求。傳統的行政體制已經不能適應市場經濟發展的要求，有了經營自主權的企業為了生存和發展的需要主動突破了傳統行政區的邊界，開始在更大的區域中實現資源的整合。城鄉經濟、地區經濟之間的紐帶一旦形成，人們對于行政區的依賴自然減少，人為的行政紐帶失去了其存在的價值和理由。尤其是在鄉鎮企業、民營經濟發達的地區，“市管縣”體制反而成了阻礙城鄉經濟快速發展的障礙。

市場經濟體制的運行規則改變了計劃經濟體制下社會和經濟的運行規律。市場經濟的發展促使經濟區的形成和日益擴大，行政區對經濟區的約束力下降，縱向的分配型經濟向橫向的聯合型經濟延伸，城市與周圍區域之間開始存在天然的經濟聯系，這種天然產生的橫向聯系使政府層級安排再次面臨選擇。這一次的選擇比1982年的選擇更為被動，化被動為主動的惟一辦法即擴大行政區邊界，迎合經濟區邊界擴大的需要。

二、政府層級調整的關鍵要素分析

行政區邊界的擴大是為了迎合經濟區不斷擴大的需要，只有這樣才能發揮行政工具理性的積極作用。關鍵的是行政區邊界擴大會面臨怎樣的困境，在什么樣的條件下才可以擴大行政區的邊界。

首先，計劃經濟以行政區為中心的制度安排造成相關政府主體的地位不對等。我國的憲法規定中國的地方政府層級設置為省、縣、鄉三級，但自1982年以來，實際上大部分地區已經進行“市管縣”改革，所以實際的層級設置是省、市、縣、鄉四級。撤地設市的“市管縣”改革就是在計劃經濟的體制背景下展開的，這一改革使原來同屬于地區一級的市和縣有了明確的等級關系，很顯然在這樣的制度背景下，市和縣作為獨立的經濟利益主體，其地位是完全不對等的，能維持這種不對等相安無事的條件就是市的經濟實力強過縣的經濟實力。至于省和鄉因為處于四個層級的兩端，而且在職能分工上和市、縣有著較大差異，只有市、縣在職能分工上具有驚人的相似性，這也是理論界和政府改革一直在市、縣兩級做文章的原因。

其次，市場經濟條件下行政區邊界擴大的基本條件是相關政府主體的地位平等。為了迎合經濟區日益擴大的需要，政府層級改革的方向是壓縮政府層級、擴大行政區的邊界，以便于各種經濟主體在可能的范圍內最優化地整合資源，最終用市場行為替代政府行為，統籌城鄉發展。然而，市場能得以正常運行的首要條件是市場主體的地位平等，如果這時候還固守著“科層組織”的城鄉統籌思路，勢必造成兩個極端，一個是“市吃縣”、“市刮縣”、“市卡縣”的“零和博弈”現象；另一個是市和縣之間的“同構競爭”現象。前者在經濟不發達地區比較嚴重，而后者在經濟發達地區比較嚴重，對于零和博弈的問題學術界論述較多，本文重點關注后者。

假定地級市與所轄縣之間都面臨著“協同合作”和“同構競爭”這兩種選擇，根據理性經濟人的假設，地級市的最優戰略應該是選擇“同構競爭”；同理可以推斷出所轄縣的最優選擇也是“同構競爭”。很顯然是雙方各自的理性選擇過程造成了集體選擇的非理性結果，這一結論在現實的市、縣博弈中可見一斑。上述“同構競爭”現象在一些縣域經濟發達的地區尤為嚴重，當縣具備足夠的經濟實力與市抗衡時，重復建設、“同構競爭”現象會隨之升級。

上述由市場經濟引發的問題還必須用市場經濟的思路來解決問題，這就需要站在公平和均衡的出發點上進行制度的重新設計，在新一輪制度設計中政府應該堅持的原則是使得參與者各方都有積極性來達成利益上的均衡。

這樣就不難得出結論，市、縣的均衡發展只有走“協同合作”之路，而“協同合作”的條件有三：一是“協同合作”的對象必須擁有絕對的地域優勢，這樣可以在最短時間內讓合作雙方完成必要的資源交換；二是“協同合作”的對象必須具備明顯的功能差異，這樣才使合作雙方具備雙贏的可能；三是合作雙方必須具備平等的法律地位，如果這一關鍵條件不具備，合作雙方依然會重新陷入“零和博弈”或是“同構競爭”的泥潭。

三、政府層級調整的邏輯起點

筆者通過本文第一、二兩部分的分析，已經得出了政府層級改革大的工具性理由和總的方向，問題是以“省管縣”為大的方向的政府層級體制改革涉及到地方政府各個層級的方方面面，如果對關鍵問題缺乏考慮，可能非但不能解決現有矛盾，還會引發新的問題。

首先，“省管縣”體制的運行可能帶來的問題。“省管縣”的弊端在于：一是省將面臨巨大的財政壓力。“省管縣”后，由省直接管轄的縣級單位會大幅度增加，這就可能出現一些省管理幅度過大，導致有的省在管理上無力作為。中國省級行政單位的管理幅度很不均衡，一般來說經濟發達地區省下轄縣較少，而經濟不發達地區省下轄縣較多，如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，全國平均每個省級行政單位轄89個縣。二是可能催生新的省轄縣與省轄縣的“同構競爭”。我們在本文的第二部分已經利用博弈論的相關原理分析過了在“市管縣”體制下的市縣博弈的“囚徒困境”，當市這一層次壓平以后，各省轄縣之間又自然成為同一層級的市場經濟主體，這依然可能帶來新的縣與縣之間的“同構競爭”，資源不能得到最優配置的問題依然可能得不到解決。三是“省管縣”導致部分縣與原來隸屬的省轄市徹底脫鉤，這樣勢必催生脫鉤的縣與原來省轄市之間更為激烈的矛盾，這種矛盾導致的最為嚴重的問題是原來的省轄市可能逐步失去自己一直以來的中心城市的地位，而這肯定背離“省管縣”的初衷。中心城市的作用在整個地區經濟發展中的作用是巨大的，從浙江省近十幾年來嘗試的“強縣擴權”改革中，我們可以看到，浙江縣域經濟普遍較強，但其中心城市的作用不明顯，中心城市的弱化帶來的最大的弊端是經濟發展沒有規模效應。

其次，“省管縣”體制得以良好運行的關鍵和邏輯起點。縱向上“強縣擴權”和合并鄉(鎮)同時進行，擴大省級以下地方建制規模，減少省直接管轄縣級行政單位的數量。“強縣擴權”改革自1992年就由浙江省率先推行，旨在積極增強縣的經濟實力，為“省管縣”做準備。地方自治的方式包括制度自治和財政自治，制度自治是一種形式上的自治，只有財政自治才是實質上的自治。筆者認為，“強縣擴權”的關鍵是要使縣能夠在制度上和實質上都擺脫市的制約。在制度上自治的關鍵是人事任命權，要將縣主要領導，尤其是正職的任命權上收到省一級；在實質上自治的關鍵是縣財政直接對省負責。如果說“強縣擴權”是從上往下放權的話，鄉鎮合并則是由下往上交權。隨著農村稅費改革、工商、稅務等實行垂直管理、部分地區“鄉財縣管”改革措施的推行，鄉政府作為一級政府的職能大大縮減，如果還維持現有的規模已經不符合現實需要。由于目前農村民間治理力量的薄弱和憲法對鄉的合法認定，鄉政府退出歷史舞臺時機尚未成熟，筆者認為，鄉鎮撤并要加快步伐，在城市化程度高的縣，甚至可以根據實際情況將幾個鄉鎮合并為一個縣屬的區。只有從上下兩方面并進才可以快速增強縣的經濟勢力，必要的時候合并縣，為減少省下轄行政單位的數量做準備。

橫向上增設直轄市，時機成熟時適當劃小省區范圍。據1996年統計，中國人口聚居規模在200萬(指市區非農業人口)以上的特大城市已達10個，國際國內經驗證明，特大城市作為國家或大區域的經濟中心具有一般中小城市所不可替代的作用，一定數量的中央直轄市對國家和跨地區經濟的發展以及政治上的安定都有重要作用。中國目前直轄市的數量太少，東北、西北、華中和華南都沒有直轄市，這樣就很難形成以特大城市為龍頭的大城市帶來對周邊城市形成資源的極化和擴散效應。2003年，中國GDP總量為116898．4億元，上海地區生產總值為6025．8億元，約占全國總量的5．15％；北京地區生產總值為3611．9億元，約占全國GDP總量的3．19％。上海和北京對周邊地區的影響是有目共睹。根據中國著名區劃專家劉君德教授的研究，東北的大連、西北的西安、華中的武漢、華南的廣州比較有條件升格為直轄市。另外，省制改革也迫在眉睫，對于中國增設一級行政區的建議，中外的專家學者多有建議和論證，早在尼克松1972年訪華時，他就提議中國應該大大增加一級行政區的數目，以和管轄幅度擴大相對應。國內也有學者提出中國的一級政區也就是省的數目應該在50～60個，每個省管轄的縣應該在40個左右。

在區域和區域的聯合方面，按照區域經濟的內在聯系和地理環境，組建直屬于省(區)政府的區域性協調機構一地方政府聯合體(聯合委員會)，主要是對于地區之間的一些共同問題，如：城市規劃、漁業管理、森林消防、水土保護、道路交通建設，及一些跨行政區(縣、市)重大基礎設施建設、資源開發等問題，進行協調，統一規劃、管理和實施。它與所跨越的行政區不存在上下隸屬關系，但在特定領域具有決策權，類似于國外的單一性地方政府。對于這一做法，美國等國家有非常成功的經驗。如美國的紐約州與新澤西州口岸管理局、特拉華流域委員會、田納西河流域管理局(TVA)等，在區域資源開發利用、促進社會經濟發展的合作上還是發揮了重要的作用。中國如果選擇這樣的嘗試可能對很多關鍵問題的解決會打開新的思路。

總之，政府層級調整的扁平化將是一個漫長的過程，涉及到方方面面利益的重新整合和調整，選擇合適的起點，配之以科學的程序和方法將是成功的關鍵。

責任編輯：錢國華