警鐘為“經營城市”而鳴

“賣地生財”的“經營城市”模式的隱患在最近一兩年的宏觀調控下已經次第出現

近年來，全國很多城市正在大干快上的城市建設項目，資金基本都來自賣地生財的“地財政”。隨著宏觀調控政策的步步嚴厲，不僅給“發熱”的樓市吹來了陣陣寒風，不少城市已經拉開架子撐起“大場面”的“新城區”建設之類的大型項目，如同每一個老百姓關心的房價一樣，正在經受宏觀調控政策嚴峻的考驗。

從“半壁江山”到“準備過緊日子”

素有人間天堂之美稱的杭州，正給這種依靠土地和房產支撐起來的所謂的“經營城市”的思路敲響了警鐘。

在過去的相當長時間內，包括杭州在內的不少城市地方財政收入對房地產及其相關產業的依賴度非常高。隨著國家調控力度的加大，這個房地產業一度熱鬧火爆的城市2006年的房地產行業地稅稅收預計減收將達14.31億元，下降達25.14%，“錢景”堪憂。

西湖區是杭州近年來房地產開發較為集中的城區。在“調控”的聲聲警鐘中，該區地方財政由早些年的好日子跌到如今的尷尬處境，“新舊兩重天”尤其明顯。作為西湖區的支柱產業，房地產占前兩年全區地方財政收入的份額高達50%多，構成“半壁江山”。而今年一季度的統計表明，西湖區房地產企業入庫稅收同比下降達45%。受此影響，西湖區的地方財政收入同比下降超過10%。

杭州全市的情況也不容樂觀。一季度，近年房產開發量較大的濱江區、上城區房地產企業入庫稅收同比分別下降27%和16%以上。杭州市房地產企業入庫稅收為23億元，下降了13%以上，導致杭州市財政收入增幅出現較大回落。

財政收入的減少令很多城區感到頭疼，有的財政局長抱怨“區財政快成了吃飯財政了”，有的城區要求一年內暫停手提電腦、數碼相機等電子用品的采購，部門預算總體保持零增長，“準備過緊日子”。

“經營城市”的動力從何而來

最近一些年來，在很多地方流行一種“經營城市”的思路，其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當地的建設。該區塊經過建設后升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成“良性循環”。“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，這一直是不少城市領導津津樂道的“經營城市”之經驗。

由于在現行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，使得像浙江這樣的經濟發達地區，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業和房地產業的營業稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有。“攤大餅”式的城市擴張因此成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。在浙江不少地方，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。

要“城市化”，要搞建設，就需要錢，錢從哪里來？土地征用、房產建筑，這是地方政府可以掌控的巨大資源。這種制度上的原因正是賣地生財、“經營城市”的動力所在。

警鐘已經響起

近年來，各地大規模的城市基礎設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發生大的波動。

“賣地生財”的“經營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一兩年的宏觀調控下，這種模式的隱患已經出現。有數據表明，浙江全省縣以上政府財政債務已高達800億元。在宏觀調控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，有些地方已經出現經營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入銳減的嚴峻局面。土地出讓收入不足以歸還貸款時，應由政府財政兜底，但這些地區的政府貸款已超過了地方財政收入。前些年已經攤開的城市“大餅”一下子缺少了后續供應的“面粉”，面臨“煎糊”危機。不少在建的“新城區”等項目投資資金吃緊，已經成功運營了多年的所謂“經營城市”面臨巨大的財政風險。

城市不能以“經營”來定位

城市定位最初是解釋城市為什么位于它們目前所處的位置，在我國社會經濟的不斷發展中，城市定位的含義不斷豐富。城市定位含義發展變化極為正常，但錯誤的是“經營城市”的定位不僅在理論上矛盾，在實踐中也引致混亂。

城市是一個與鄉村相對的概念，從經濟學的角度看，城市是經濟活動及其空間集中的結果。一般講，城市也是個非常抽象的概念，泛指與鄉村相對的一種聚集地、經濟空間、組織制度與結構、生活景觀等。在現實經濟生活中，經營對象應該是與商品生產和商品交換相聯系的經濟組織、商品或服務，無論從那個角度來認識，城市也不可能是經營的對象。

從嚴格意義上講，城市的全體社會成員是城市的主人，城市的管理者是城市政府，二者都不可能是城市的經營者，城市的全體社會成員，通過人民代表大會來決定城市的發展的方向和戰略，城市政府則是實施戰略的管理者。城市政府是在獲得城市的人民代表大會授權后，在相關的法律法規下對城市進行管理，并且只具有公共管理權限，還必須接受城市人民的參與和監督，城市政府并不擁有對城市進行經營的權力，城市政府不是可以從事經營活動的主體。

在市場經濟條件下，經濟組織和個人可以以追求自身利益最大化，而城市政府不能追求自身利益最大化，只能以城市的社會效益為目標和尺度，力求實現城市整體經濟效益、環境效益和社會效益等方面的最優結合。城市政府不是經營活動的主體，只能管理不能經營，城市政府經營城市而且必然助長政企不分，損害市場秩序。既然城市不是經營對象，城市政府也不是經營主體，又何言城市的經營性定位？

城市無需競爭性定位

競爭的一般原理，一切競爭產生的基本前提是資源的稀缺性，即兩個及兩個以上競爭主體通過各種方式和手段實現對有限資源的更多占有。城市的主要資源是土地和基礎設施，具有強烈的地域性特點，并且城市有各自的行政區劃范圍，相互間根本無從競爭。至于城市運行與發展需要的其他資源，如資本、勞動、技術、管理等，歸根結底是經濟組織運行與發展所需的資源，競爭主體是城市間的經濟組織，而不是城市整體。

如前所述，城市不是經濟實體，不可能成為競爭主體，城市間經濟實體的競爭，是市場競爭而不是城市競爭，城市之間只存在所屬地域的行業、產業或微觀組織的競爭，不存在城市整體間的競爭，如果有競爭，只能是城市政府之間的競爭，政府間競爭在很大程度上表現為制度競爭、體制競爭、政策競爭，以及提供公共物品的數量與質量的競爭，這種競爭與市場競爭有著本質的區別，競爭的結果不會導致兼并、破產和壟斷。

迄今為止，還沒有那個國家或地區的城市間，出現過你死我活的競爭，因為任何一個城市都不可能自給自足孤立地存在，在一個國家或區域的經濟體內，城市間關系的主體特征是分工與協作，城市間的競爭是消耗性因素，國家和地區在制定社會經濟發展規劃時，都會刻意減少這些因素的作用。城市間關系的主要方面是協作而不是競爭，何言城市的競爭性定位？

總之，城市定位是確定城市發展的全方位坐標，具有整體性、宏觀性和政策性，準確的城市定位是城市整體發展的重要戰略。城市定位的含義可以發展，也需要發展，但偏離城市定位基本性質，城市定位就會變形走樣。“經營城市”的不良后果當為后人戒。