多哈談判生死劫

4月18日，正是世界貿(mào)易組織（WTO，下稱(chēng)世貿(mào)組織）各成員代表就多哈回合的農(nóng)業(yè)談判進(jìn)行為期四天的“農(nóng)業(yè)周”（Agriculture Week）的首日。

就在這一天，美國(guó)總統(tǒng)布什突然宣布，提名現(xiàn)任美國(guó)貿(mào)易談判代表波特曼出任白宮行政管理和預(yù)算局局長(zhǎng)；波特曼的副手、現(xiàn)任貿(mào)易談判副代表施瓦布女士將接任她的上司。

布什的這一決定頗讓人感到意外。此時(shí)正值WTO多哈回合談判的關(guān)鍵時(shí)刻——根據(jù)去年12月在香港第六次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上達(dá)成的《香港部長(zhǎng)宣言》，在2006年4月30日前，各方需就農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易及非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的全面談判模式（full modalities）達(dá)成共識(shí)。在這一期限到來(lái)之前僅有12天之時(shí)，主要談判方美國(guó)的貿(mào)易代表突然易人，對(duì)本已命運(yùn)多舛的多哈回合談判來(lái)說(shuō)不啻又是一個(gè)打擊。

“當(dāng)然我們可以設(shè)法在沒(méi)有他（波特曼）的情況下繼續(xù)，但是在這個(gè)階段，有他會(huì)容易得多。”歐盟貿(mào)易專(zhuān)員曼德?tīng)柹诋?dāng)天發(fā)表的聲明中說(shuō)。

波特曼去職，在觀察家看來(lái)，傳達(dá)了布什政府意欲放棄多邊談判和多哈回合的信號(hào)。

這使一洋之隔的日內(nèi)瓦世貿(mào)組織總部更加充滿悲觀的氣氛。至4月21日“農(nóng)業(yè)周”結(jié)束，會(huì)議沒(méi)有取得任何進(jìn)展。同一天，世貿(mào)組織大約25個(gè)——富裕和貧窮經(jīng)濟(jì)體的——成員駐日內(nèi)瓦代表召開(kāi)會(huì)議，同意放棄原定在4月底舉行部長(zhǎng)級(jí)會(huì)談的計(jì)劃。

4月24日，在成員代表團(tuán)負(fù)責(zé)人非正式會(huì)議上，WTO總干事拉米承認(rèn)：“在我看來(lái)這很清楚——對(duì)你們?nèi)魏稳藖?lái)說(shuō)也不會(huì)意外——我們不具備在4月底達(dá)成農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品談判模式的條件。”

這一期限的錯(cuò)過(guò)，使多哈回合在今年年底結(jié)束所有談判的目標(biāo)——如果沒(méi)有奇跡出現(xiàn)——已經(jīng)變得非常渺茫。

期限一再錯(cuò)過(guò)

自2001年11月正式啟動(dòng)以來(lái)，WTO多哈回合談判（以當(dāng)時(shí)WTO第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的召開(kāi)地卡塔爾首都多哈的名字命名）就始終充滿波折，并一再錯(cuò)過(guò)預(yù)設(shè)的期限。

2003年9月的墨西哥坎昆第五次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，按計(jì)劃原是多哈回合談判進(jìn)程的中期審議，由于發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上談崩而以失敗告終；多哈會(huì)議上確定的整個(gè)回合談判結(jié)束時(shí)間——2005年1月1日——由此不得不放棄。新的期限被設(shè)定在2006年底。

這一時(shí)間表，是根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)授予總統(tǒng)貿(mào)易促進(jìn)權(quán)“快速通道（美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)貿(mào)易代表所簽署的貿(mào)易協(xié)議投票，只能通過(guò)或者否決，但不能修改）”的期限——2007年6月倒推而來(lái)的。因?yàn)閰f(xié)議達(dá)成后經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)審議尚需六個(gè)月左右，若想談成多哈回合，2006年底便是真正的最終截止日。

2004年7月，多哈回合獲得自啟動(dòng)起來(lái)的第一個(gè)重大進(jìn)展。就此輪談判的關(guān)鍵性議題——農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家終于達(dá)成談判框架。這個(gè)框架協(xié)議規(guī)定，對(duì)于農(nóng)業(yè)的“三大支柱”，出口補(bǔ)貼要在一定期限內(nèi)完全取消，扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持和關(guān)稅要分層大幅度削減——高關(guān)稅高削減幅度。談判終于重回正軌。

這使人們對(duì)定于2005年12月中旬在香港舉行的WTO第六次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議寄予厚望。按照預(yù)定的計(jì)劃，香港會(huì)議應(yīng)該完成整個(gè)回合90％的談判，即達(dá)成農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易及非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的全面談判模式。

然而，這一預(yù)期在香港會(huì)議來(lái)臨前的一個(gè)月，即已告破產(chǎn)。由于主要貿(mào)易體在這兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的分歧巨大，難以達(dá)成共識(shí)，各方不得不降低對(duì)香港會(huì)議的期望值，確知香港會(huì)議將不可能達(dá)成預(yù)期的全面談判模式，至多為下一階段談判提供推動(dòng)力。

為期一周的香港會(huì)議最終避免了失敗的局面，整個(gè)談判進(jìn)程向前“推進(jìn)了5％”。最大的進(jìn)展是，確定了2013年作為全面取消農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼的期限；同時(shí)，一個(gè)在2006年底前完成所有的談判的路線圖也被訂立出來(lái)：在2006年4月30日前，就農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易及非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的全面談判模式達(dá)成共識(shí)；2006年7月31日前，就這兩個(gè)議題提交具體減讓承諾建議。服務(wù)業(yè)方面，部長(zhǎng)們同意，在2006年7月31日前提交第二輪修訂承諾建議，10月30日前提交承諾減讓表的終稿。

香港會(huì)議為多哈回合提供了一線生機(jī)，但可以說(shuō)，其政治表態(tài)多于經(jīng)濟(jì)意義，各根本分歧并未減小。

正如美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)主席查爾斯格拉斯利（Charles Grassley）在會(huì)后表示的：“（香港會(huì)議）只是把最棘手的問(wèn)題擱置了起來(lái)。”

談判死結(jié)

今年2月，美國(guó)世界經(jīng)濟(jì)研究所兩位國(guó)際貿(mào)易高級(jí)研究員加里霍夫鮑爾、杰佛里斯考特合作撰寫(xiě)了一份政策報(bào)告，即《香港后的多哈回合》。報(bào)告認(rèn)為，要在預(yù)定的2006年底“結(jié)束談判的可能性幾乎是零”。作者稱(chēng)，“談判分歧太大，而危機(jī)意識(shí)又太缺乏。”

“這份報(bào)告寫(xiě)于2月，但完全也可以寫(xiě)于昨天！”報(bào)告的作者之一斯考特在4月24日向《財(cái)經(jīng)》記者表示。

事實(shí)上，自香港會(huì)議以來(lái)，多哈回合談判的幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域一直沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

今年1月底，在瑞士達(dá)沃斯參加世界經(jīng)濟(jì)論壇期間，世貿(mào)組織總干事拉米曾召集與會(huì)的WTO成員經(jīng)濟(jì)體部長(zhǎng)，達(dá)成共識(shí)，為使多哈回合按時(shí)完成，大家必須“一起行動(dòng)”。然而，隨著4月30日期限逼近，這一共識(shí)并未成為現(xiàn)實(shí)。

4月6日，拉米在印度首都新德里做的演講中表示，當(dāng)前談判焦點(diǎn)集中于三個(gè)：農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的削減幅度；農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的削減幅度；以及工業(yè)產(chǎn)品的關(guān)稅削減幅度。這三個(gè)談判焦點(diǎn)又對(duì)應(yīng)于三大成員體：歐盟需要在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅上做更多；美國(guó)需要在補(bǔ)貼削減上做更多；G20（由巴西、印度、中國(guó)、南非聯(lián)合發(fā)起的一個(gè)發(fā)展中國(guó)家聯(lián)盟）則需要在工業(yè)產(chǎn)品關(guān)稅上做更多。

但“三大成員體”互不退讓?zhuān)纬闪艘粋€(gè)死結(jié)——每一方都表示進(jìn)一步的讓步必須以其他方的讓步作為前提，但沒(méi)有一方愿意采取大膽的行動(dòng)跨出這一步。

“我們處在一個(gè)經(jīng)典的談判困境中。”今年1月23日，歐盟貿(mào)易專(zhuān)員曼德?tīng)柹诎亓窒虻聡?guó)工商界精英發(fā)表演講時(shí)，如此描述多哈回合談判的現(xiàn)狀。“一大部分的WTO成員認(rèn)為，富裕世界包括歐盟還沒(méi)把足夠的讓步放到談判桌上。”

歐盟成為此輪談判矛頭的焦點(diǎn)，系因農(nóng)業(yè)談判是多哈回合的首要中心議題，而歐盟在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上是處于絕對(duì)的守勢(shì)。去年10月，歐盟在香港會(huì)議前提交了一份最新的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判提案，表示可以將歐盟的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼削減70％，農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅削減46％，從目前的23％降至12％。作為交換，發(fā)展中國(guó)家需大力開(kāi)放其非農(nóng)產(chǎn)品及服務(wù)市場(chǎng)。

在歐盟看來(lái)，這已經(jīng)是所有提案中最具“實(shí)質(zhì)性”的了。但是在大部分發(fā)展中成員看來(lái)，這一提案并不足以說(shuō)服他們讓他們?cè)谒蓄I(lǐng)域——包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)——做出實(shí)質(zhì)性的減讓。

根據(jù)2004年7月達(dá)成的談判框架，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅和補(bǔ)貼按數(shù)值分成幾個(gè)區(qū)間，實(shí)行高額高削減幅度。而非農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的減讓采用瑞士公式（Swiss formula），需要談判確定的是系數(shù)（coefficient）。根據(jù)這個(gè)線性公式，原來(lái)的關(guān)稅越高，削減的幅度就越大，而且削減后的關(guān)稅將不會(huì)超過(guò)這個(gè)系數(shù)。發(fā)達(dá)成員提出，10分和15分別作為發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的系數(shù)。但這個(gè)提議遭到了以巴西和印度為首的發(fā)展中成員的極力反對(duì)。他們表示，能接受的至少是30。

在測(cè)算農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的水平上，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家陷入不可調(diào)和的分歧。發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持削減非農(nóng)產(chǎn)品的名義關(guān)稅上限，而非實(shí)際應(yīng)用關(guān)稅（名義關(guān)稅比應(yīng)用關(guān)稅要高）；同時(shí)認(rèn)為，這一減讓足以與發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)上的真實(shí)關(guān)稅減讓相抗衡。此舉稱(chēng)之為“低于互惠原則”（less than full reciprocity），多哈回合給予發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)待遇。

但是歐美認(rèn)為，進(jìn)行比較惟一可行的基礎(chǔ)是“真實(shí)削減對(duì)真實(shí)削減”（real cuts for real cuts）。歐盟在這個(gè)問(wèn)題上的表態(tài)尤其強(qiáng)硬。曼德?tīng)柹诙鄠€(gè)公開(kāi)場(chǎng)合重復(fù)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)如果其他國(guó)家不“向前移動(dòng)”，歐盟不可能做任何讓步。

發(fā)展中國(guó)家代表巴西和印度似乎并不為之所動(dòng)。今年4月初拉米訪問(wèn)印度期間，印度工商部長(zhǎng)納斯向媒體堅(jiān)決地表示：新興經(jīng)濟(jì)體將不會(huì)為了成功結(jié)束談判而被要求支付代價(jià)，也不會(huì)接受WTO的任何不公正。“我已經(jīng)指出過(guò)農(nóng)業(yè)在印度不是商業(yè)活動(dòng)，而是一種生活方式。任何引向震蕩的交易都是不可接受的。”印度的訴求重點(diǎn)是針對(duì)發(fā)展中家的“特殊差別待遇”。

巴西則表示，“現(xiàn)在還不是討論關(guān)鍵議題數(shù)字范圍的時(shí)候，時(shí)機(jī)還不成熟”。

美國(guó)則處于相對(duì)靈活、微妙的談判地位。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)談判上，美國(guó)攻守皆有。一方面，美國(guó)作為農(nóng)業(yè)出口大國(guó)，希望得到更多的市場(chǎng)準(zhǔn)入。在這一點(diǎn)上，美國(guó)和巴西的利益更為接近，要求歐盟更大地降低關(guān)稅。另一方面，美國(guó)又存在著高額國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼，為歐盟和其他發(fā)展中國(guó)家所詬病。但是美國(guó)如要在削減國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼方面做出更多讓步，就必須修改2002年通過(guò)的《農(nóng)業(yè)法案》。

“這在政治上是不太可行的。”美國(guó)貿(mào)易談判代表波特曼在香港會(huì)議期間說(shuō)。除非美國(guó)在農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域獲得更多的市場(chǎng)準(zhǔn)入，不然說(shuō)服國(guó)會(huì)的可能性幾無(wú)。

而在推動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放方面，美國(guó)和歐盟又是堅(jiān)定的盟友。這兩個(gè)領(lǐng)域均是歐美的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在，也是他們最大的利益所在。

“在服務(wù)業(yè)，美國(guó)一貫力推盡可能大的市場(chǎng)開(kāi)放協(xié)議，包括金融服務(wù)、電信、計(jì)算機(jī)相關(guān)服務(wù)，以及快遞等重要領(lǐng)域。”今年2月22日，波特曼在和曼德?tīng)柹瓡?huì)談后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。2005年美國(guó)的服務(wù)貿(mào)易實(shí)現(xiàn)順差560億美元，“顯然，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常重要的領(lǐng)域。”波特曼說(shuō)。

可能的前景

錯(cuò)過(guò)4月30日期限后，給多哈回合談判留下的空間已經(jīng)非常狹仄——除非奇跡出現(xiàn)。

但從目前的情況來(lái)看，主要貿(mào)易成員缺少改變這一局面的政治意愿和能量。“這架飛機(jī)的飛行速度太慢，而逆風(fēng)很強(qiáng)；這架飛機(jī)同時(shí)又裝載過(guò)重。”世貿(mào)組織總干事拉米以此來(lái)形容目前的形勢(shì)。

對(duì)于多哈回合的前景，美國(guó)世界經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)際貿(mào)易高級(jí)研究員加里霍夫鮑爾、杰佛里斯考特描繪了三條可能的道路。

一是徹底失敗。在這一情形下，成員經(jīng)濟(jì)體將因缺少共識(shí)而放任自流。主要的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體將轉(zhuǎn)向雙邊或區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定。如坎昆會(huì)議失敗后，區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定一下子繁榮起來(lái)，特別是在東亞。多邊貿(mào)易談判的失敗也可能引發(fā)強(qiáng)勁的新貿(mào)易保護(hù)主義，尤其是抵制來(lái)自中國(guó)和印度的低廉商品的出口。

二是達(dá)成一個(gè)最低限度的協(xié)議，不觸及重要的貿(mào)易限制改革。一些觀察人士認(rèn)為，即使是一個(gè)很小的協(xié)議也足以讓多邊貿(mào)易談判繼續(xù)存活，而且可以讓諸如服務(wù)業(yè)之類(lèi)的談判作為后續(xù)內(nèi)容，納入到另一個(gè)整合的談判進(jìn)程中。但是，這樣一個(gè)微不足道的協(xié)議，可能會(huì)讓富國(guó)和窮國(guó)同時(shí)深感失望；而且，它也將同樣引發(fā)新一輪的地區(qū)貿(mào)易協(xié)定和保護(hù)主義。

拉米在4月6日新德里的演講中也表示，鑒于發(fā)展中國(guó)家對(duì)此輪談判的高期望值，WTO成員最終達(dá)成一個(gè)“廉價(jià)”協(xié)議的可能性微乎其微。

第三種可能是全力以赴談判，將談判期限延長(zhǎng)至2007年，甚至更長(zhǎng)。他們認(rèn)為，很多國(guó)家可以輕易地同意延長(zhǎng)談判。但是對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，要延長(zhǎng)談判需要國(guó)會(huì)決定是否授予總統(tǒng)新的貿(mào)易促進(jìn)權(quán)，以及是否會(huì)延長(zhǎng)或修改《農(nóng)業(yè)法案》。該法案將于2007年到期。這兩位作者的猜測(cè)是，美國(guó)國(guó)會(huì)可能會(huì)將總統(tǒng)的貿(mào)易促進(jìn)權(quán)延長(zhǎng)到2007年12月。

但是，從美國(guó)目前的政治形勢(shì)看，這種可能性可以說(shuō)也很小。由巨額的貿(mào)易逆差引發(fā)的貿(mào)易保護(hù)主義正在美國(guó)盛行。貿(mào)易自由化很難在美國(guó)國(guó)會(huì)獲得多數(shù)支持。報(bào)告作者之一斯考特亦向《財(cái)經(jīng)》表示，服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)質(zhì)性談判的拖延，正使延長(zhǎng)貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的任務(wù)變得復(fù)雜和困難。

今年4月3日，美國(guó)加州共和黨議員，國(guó)會(huì)籌款委員會(huì)主席比爾湯姆斯在一次演講中，敦促布什政府承認(rèn)美國(guó)和歐盟存在著“不可調(diào)和的分歧”。另一位權(quán)威的共和黨智囊成員向英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》確認(rèn)，“（美國(guó)）目前對(duì)貿(mào)易自由化存在著一股可怕的負(fù)面印象，有一種放棄雙邊貿(mào)易和多哈的感覺(jué)。”

美國(guó)貿(mào)易談判代表波特曼的最新任命，就被認(rèn)為是這一信號(hào)的傳達(dá)。斯考特認(rèn)為，貿(mào)易談判代表的易人“清楚地表明美國(guó)降低了短期能從（多哈）談判中獲得什么的期望”。波特曼和總統(tǒng)布什家族有著多年的私交。在出任貿(mào)易談判代表之前，他曾是國(guó)會(huì)議員，在國(guó)會(huì)有著深厚的人脈關(guān)系。一年前，他接替佐立克出任貿(mào)易談判代表，被認(rèn)為對(duì)多哈回合談判是一個(gè)積極的作用。

接替波特曼的施瓦布明顯缺少前者的政治影響力。她本人亦并不將寶全押在WTO多邊貿(mào)易談判進(jìn)程上，她曾在多個(gè)場(chǎng)合表示，雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定一直也是美國(guó)貿(mào)易政策的重點(diǎn)。

美國(guó)世界經(jīng)濟(jì)研究所主任弗雷德伯格斯坦在去年12月發(fā)表于《外交》雜志多哈專(zhuān)題上的一篇文章中稱(chēng)，影響多哈回合成功的主要問(wèn)題其實(shí)在“談判本身之外”。其中最主要的問(wèn)題是美國(guó)的巨額貿(mào)易逆差和貿(mào)易失衡。它在美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生的政治影響，阻礙了美國(guó)在多哈談判中的地位和領(lǐng)導(dǎo)作用。

同樣的內(nèi)部政治壓力，也存在于歐盟和其他主要的發(fā)展中國(guó)家。而歐盟和美國(guó)在此輪談判中出現(xiàn)的分歧和互相指責(zé)，也在某種程度上阻礙了談判的進(jìn)程。

幾個(gè)月前，在香港部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議結(jié)束后的新聞發(fā)布會(huì)上，拉米曾委婉地拒絕了記者提出的對(duì)來(lái)年4月底達(dá)成預(yù)定目標(biāo)的質(zhì)疑，“我不回答‘如果’開(kāi)頭的問(wèn)題。”然而，就在4月底的期限日益逼近之時(shí)，拉米主動(dòng)地給出了答案。

“我們的成員意識(shí)到這個(gè)事實(shí)：如果這個(gè)期限被錯(cuò)過(guò)，多哈回合所設(shè)定的貿(mào)易自由化規(guī)模將不可能在近期的未來(lái)獲得。如果是那樣，誰(shuí)是主要的輸家呢？”3月23日，拉米在布魯塞爾向歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)演講時(shí)這樣設(shè)問(wèn)。

首先將是發(fā)展中世界，拉米說(shuō)。這輪回合的主要目的是重新調(diào)整現(xiàn)存的多邊貿(mào)易不平衡問(wèn)題。談判失敗，發(fā)展中國(guó)家將付出最高的代價(jià)；其次是最小和最弱的經(jīng)濟(jì)體，因多邊談判在某種程度上可以抵御由強(qiáng)勁的雙邊貿(mào)易協(xié)定所帶來(lái)的壓力。但最大的輸家，“毫無(wú)疑問(wèn)將是WTO。”