美印核能協議瀕于破產

美印民用核能協議是兩個國家戰略性結盟的產物，但來自雙方國內的巨大政治壓力，使這一被世界上最大的兩個民主國家領導人稱為具有“歷史性意義”的協議，瀕臨破產的邊緣

□本刊特派記者 曹海麗 發自印度新德里李昕 發自美國首都華盛頓

10月的第一個周末，亦即美國國會行將休會進入中期選舉之前，參議院宣布延遲對美國印度民用核能合作法案的投票，待11月7日國會中期選舉結束后，再作確定。

這個消息，無論對美國還是印度國內希望看到這個法案盡早通過的人們，都是一個打擊。今年7月26日，這一法案在美國眾議院以絕對多數獲得通過。美國總統布什曾預期，參議院能夠在國會休會之前也“通過放行”。

然而，參議院延遲投票的決定，隨著美國國會中期選舉的到來，增加了其不確定性。與此同時，在印度，強大的內部政治壓力迫使總理辛格8月17日在議會公開承諾：除非美國作出讓步，印度將不能接受現在這個協議。

2005年7月18日，美國總統布什、印度總理辛格在華盛頓發表聯合聲明，“決心改觀兩國關系并建立全球伙伴關系”。而兩國民用核能合作，正是其中最受關注的內容。

布什在聲明中表示，“作為一個擁有先進核技術的負責任的國家，印度應該獲得和其他類似國家一樣的利益和好處”。他并承諾，將尋求國會的支持，調整美國國內有關法律和政策，并和其他盟友一起合作調整國際有關法律，來促成“和印度的全面民用核能合作和貿易”。

美印民用核能協議的產生，本是兩個國家戰略性結盟的一個產物，其基礎是平衡中國在亞洲力量的地緣政治訴求。但是，由于事涉敏感的核武器，涉及對美國以及國際社會歷經數十載建立起來的國內和國際防不擴散機制，為印度這個非《核不擴散條約》簽字國進行“量身訂做”的修改，協議歷經一波三折自不必奇怪。去年下半年開始的新一輪伊朗核危機，也為這種“只問出身”的偏頗做法投下陰影。

現在，來自雙方國內的巨大政治壓力，使這一被世界上最大的兩個民主國家領導人稱為具有“歷史性意義”的協議，瀕臨破產的邊緣。

美國：支付代價分歧

對美國來說，印度在亞洲地緣政治關系網中的重要性，朝野并無異議；分歧則是美國應該支付多大的代價。

自1998年后，印度已成事實上的核武國家。印度防不擴散記錄迄今良好，但主要來自其單方面的自我約束。因此，美國有很強的動力通過美印核合作協議，將印度納入國際防不擴散體系。

但是，美國國內法律成為一個重大障礙——美國立法禁止向任何非《核不擴散條約》簽署國轉讓或出售任何有可能以民用名義用于軍事目的的技術或原料，包括航天技術在內。印度并非《核不擴散條約》簽署國，而且在1998年5月冒天下之大不韙，進行了五次核試驗。

因此，如果批準美印民用核協議，美國需要刪除或修改《原子能法案》中若干對核援印度造成掣肘的條款；如若不然，則必須由美國總統行使豁免權，在發放具體核技術出口許可證方面，進行破例授權。

更大的代價是，美國需要說服國際社會，為何向印度出口民用核技術不會危害到國際防不擴散努力？如果以印度為標準，是否意味著與印度類似條件的國家，即使該國不是《核不擴散條約》的簽字國，都可以再開特例？換言之，美國必須讓所有的“利益相關者”清楚：在傳統聯盟政治和核不擴散體制之間，是否存在孰先孰后的問題？或者兩者之間僅是一種權宜性的關系，取決在一定條件下哪種考慮更加符合美國的國家利益？

直至2005年下半年前，主導美印戰略伙伴關系的一直是美國國防部。國防部長拉姆斯菲爾德，是在核技術問題上對印方作出較大的讓步的主要支持者。主要的反對聲音來自美國國務院，自始至終都不贊成給印度過多的特殊政策，特別是前國務卿鮑威爾；美國駐聯合國大使約翰博爾頓（John Bolton）、前國務院負責防止核武器擴散的助理國務卿羅伯特·艾因霍恩（Robert Einhorn）、美國科學及國際安全研究所主席大衛·奧布賴特（David Albright）等重量級人物，亦屬于此列。

由于深陷伊拉克戰爭泥淖，國防部的地位日益受到損害，布什的支持率也不斷下降。美國國務院逐漸取代國防部，主導美印民用核能談判。而此時接替鮑威爾出任國務卿的賴斯，也選擇對印度采取強硬立場。美國傳統盟友、歐盟的大多數國家——除了法國，法國非常愿意向印度出售民用核能技術及設備——也都竭力反對聯合聲明賦予印度的特權，特別是北歐國家。

去年11月，與印度談判民用核協議的兩位主要官員——美國務院負責政治事務的副國務卿尼古拉斯·伯恩斯（Nicholas Burns）、負責軍控與國際安全的副國務卿羅伯特·約瑟夫（Robert Joseph），就美印關系及美印民用核能合作協議在國會聽證會上作證。伯恩斯表示，“如果沒有證據顯示印度政府在最重要的承諾——分離民用和軍用核設施上采取行動，要求國會作出這樣一個重大的決定是不明智、或者不公平的。”

他們認為，美國將在聯合聲明的基礎上提出系列附加條件，其中包括：在美國和歐洲向印度轉讓任何敏感技術之前，印度必須接受“永久性”的檢查；印度必須停止進一步發展導彈技術；所有可裂變材料生產必須停止；印度的12家科研機構必須接受國際原子能機構的視察；國際原子能機構用來保證撤銷軍事項目限制的“附加議定書”將不會擴展至印度；等等。

此次美國參院未將法案提交討論，正反映了各方的意見不一。

“參議院中，有很多人對這個法案的具體內容不完全同意，前后補充了20多項修正案，起碼需要兩天的時間討論。”美國武器控制協會執行主席大衛·金保爾（David Kimball）對《財經》記者說，“當這個法案成型的時候，已經沒有那么多時間來討論了。”

印度：是否放棄“戰略性獨立”

在去年7月18日美印聯合聲明中，印度總理辛格表示，印度將承擔相應的責任，包括階段性確認和分離民用與軍用設施及項目，并向國際原子能機構申報有關民用設施的聲明，自愿將印度的民用設施置于其監控之下。

印度方面主要的決策者中，總理辛格、外交秘書希亞姆·薩蘭（Shyam Saran）、計委副主席阿拉瓦利亞，均主張進一步發展與美國的戰略關系，對于接受來自美國的種種附帶條件持積極態度，被視為“親美派”；而外交部長那特瓦·辛格（Natwar Singh，與總理辛格沒有親屬關系）則是不結盟主義的堅定擁護者，對于與美國走得太近頗有疑慮。

2005底，那特瓦·辛格因涉嫌聯合國在伊拉克“石油換食品”計劃丑聞，被迫宣布辭職。在這之前，他已經失去了在印美民用核合作談判中主要談判者的地位，由外交秘書薩蘭取而代之。那特瓦在離開政府之后，成為美印民用核計劃的堅定反對者；他聲稱，自己是在美國的壓力下被迫撤出談判的。

對于美國在聯合聲明后增加的附加條件，印方予以接受。但當薩蘭將此知會印度國內核科學界后，引起了后者的強烈反對。他們通過在印度有影響力的民族主義知識分子團體，發起了一場言論攻擊。

印度國內反對美印民用核能協議的文章第一次出現在報端，是在2005年11月，正是美國國務院高官國會作證之后。一位知名地緣政治學教授那拉帕特（M.D. Nalapat）撰文表示，如果接受美國的附加條件，印度將很快淪為只能依賴于美國和歐洲進行所有和核相關的活動，那么，“印度的威懾能力將很快消失”。

那拉帕特是“亞洲北約”（Asia NATO）——一個包括印度、日本、新加坡、美國、越南以及澳大利亞，但不包括中國在內的軍事聯盟——的首倡者。他在接受《財經》記者專訪時表示，印度確實需要與美國建立強有力的戰略聯盟；但為了保障一個穩定的伙伴關系，美國必須接受印度在國際社會里至少擁有和其他成員——如英國、法國一樣的權利。

那拉帕特表示，美國所增加的附加條件是“令人羞辱和不能接受的”，它們“實質性地稀釋了最初的聯合聲明”。

到了今年2月，首次南亞之行前在亞洲協會（Asian Society）所作的演講中，美國總統布什也已調整了美印核合作關系的口徑。他聲稱，將推進一個“全球核能伙伴關系”（Global Nuclear Energy Partnership）計劃。在這個伙伴關系下，美國將和那些先進的民用核能國家，如英國、法國、日本和俄羅斯，一起向像印度這樣的國家分享核燃料。

在那拉帕特看來，布什的這一聲明，明確地將印度的地位由原來的“先進的擁有核技術的負責任國家”降格為“接收國”（recipient）。按照美國的這一新政策，印度將只能進口加工過的燃料，而不能在國內進行再加工，印度的核技術發展將由此受到極大的限制。

分歧不止于此。“最初，這個協議是雙邊的。”那拉帕特說，“但現在，美國方面堅持印度和其他45個核供應國就供應核燃料達成協議，以及和國際原子能機構就國際視察達成協議。”

分歧難彌

就在布什向亞洲社會發表演講的同時，印度國家高級研究機構（National Institute of Advanced Studies）在班加羅爾召開了一次美印關系的內部研討會。應邀出席發言的印度原子能委員會（Atomic Energy Commission）主席阿尼爾·卡科卡爾（Anil Kakodkar）明確表示，印度“在如何發展以及如何使用核技術上保持自主權”；他說，“印度必須保持戰略性獨立，必須確保三階段燃料循環（three-stage fuel cycle）的獨立和完整性。”

所謂“三階段燃料循環”，指1974年印度在Pokhran第一次核試驗后被國際社會經濟和技術制裁后，印度科學家自主發展的三階段項目：第一階段為加壓重水反應堆（pressurized heavy water reactors），第二階段為快速增殖反應堆（the Fast Breeder reactors），第三階段為用釷（Thorium）替代鈾作為主要的燃料。目前印度已經完成前兩個階段，第三階段正在運行中。

印度國家高級研究機構一位不愿披露姓名的高級研究員向《財經》記者表示，美印民用核技術合作協議對美印雙方都有很大的利益和興趣。“對美國來說，可以賣鈾燃料給印度，對印度來說，可以解決燃料短缺的問題。”但在卡科卡爾看來，印度的長遠利益應該在釷，而不是鈾。印度國內核鈾原料匱乏，放射性金屬原料釷則相對豐富。

目前印度核能占整個能源資源的比例為2.6％——美印民用核技術合作協議可將比例上升到4％以上。但事實上，印度科學家認為，這一協議，對印度的民用核能發展并無決定性影響。

關鍵是，如果按照這一協議放棄核武器技術的研發，是許多印度重量級人士不能接受的。這正是許多印度核科學家對分離民用和軍用設施及項目非常抵觸的原因。

印度國內反對派自2005年11月首次發難后，對總理辛格的批評與攻擊始終不斷。及至今年7月26日美國國會眾院通過附帶條件的協議后，印度國內的反對意見占據了主流。

在強大的國內政治壓力下，總理辛格不得不于今年8月17日向議會公開承諾：除非美國作出讓步，印度將“不能接受這樣一個協議”。

這一公開承諾，將辛格置于兩難境地。根據印度的政治制度，政府所簽對外條約并不需要議會表決通過；但是總理一旦在議會作出承諾，就必須信守，否則即屬藐視議會。加上印度現政府為多黨聯合執政，政權基礎并非穩如泰山，辛格委實難以承擔對議會悔諾的政治責任。

另一方面，美國國會參議院面臨中期選舉，民主黨與共和黨之爭趨于白熱化。一般認為，民主黨相當有機會奪回參議院多數黨地位；倘成為現實，在中期選舉結束后，何時將這一協議排上日程表、能否通過，都是未知數。目前參議院引入的法案在眾議院通過的法案基礎上，又增加了20多項修正案，限制更為嚴格，對印度來說更難以接受。

10月20日，美國副國務卿尼古拉斯·伯恩斯在華盛頓專門召開了一次只針對印度媒體駐華府記者的新聞發布會，宣布由他帶領的一個高級別美國代表團將在11月訪問印度，“以雄心勃勃地推動兩國戰略關系”。他表示，美印民用核能協議仍是布什政府的“首要考慮和首要目標”，但印度媒體普遍預測這一協議將壽終正寢，此次印度之行，主要是為了安撫印度的失望之情。

10月24日，印度政府內閣換班。現任國防部長穆克吉出任外交部長，其遺缺由國大黨領導人之一安托尼接任。一般認為，此次換班對總理辛格的外交政策是一個鉗制。次日，印度原子能委員會主席卡科卡爾即表示，稱無論美印民用核技術協議能否通過，印度原子能項目都將維持強勢，“印度將繼續發展本土的核技術”。■