農村信用社統(tǒng)一法人制改革的局限及完善建議

摘要:農村信用社統(tǒng)一法人制改革取得了一定的成效，但統(tǒng)一法人制在股權結構#65380;法人治理結構及行政管理體制等方面也存在著一定的局限#65377;為此，需要限定農村信用社的服務對象和范圍，擴大大股東比例以及完善省聯(lián)社的職能#65377;

關鍵詞:農村信用社;統(tǒng)一法人制;搭便車;社員

中圖分類號:F832.34

文獻標識碼:A

文章編號:1003-9031(2006)08-0061-03

取消各鄉(xiāng)信用社法人資格，以縣為單位組建統(tǒng)一法人的農村信用社，是正在進行中的農村信用社改革的一項重大舉措#65377;農村信用社統(tǒng)一法人制自1999年在江蘇試點以來，受到普遍好評，并正在全國普遍推廣#65377;陳小玲#65380;池治新等總結了統(tǒng)一法人制的好處，認為它基本上解決了二級法人制的弊端#65377;^[1][2]然而，也有人看到了統(tǒng)一法人制存在的問題#65377;凌濤認為，已有的縣聯(lián)社一級法人試點經驗表明，除非政府拿錢，否則即使擴大了法人組織，縣聯(lián)社的風險也不會得到降低或有效控制#65377;^[3]顯然，統(tǒng)一法人制改革雖然取得了一些成效，但它同時也帶來了一些新的問題#65377;本文將剖析農村信用社統(tǒng)一法人制改革過程中的問題及其制度成因，并提出相應的改革建議#65377;

一#65380;農村信用社統(tǒng)一法人制改革帶來的問題

1.平均主義和侵權問題#65377;在統(tǒng)一法人制“統(tǒng)一”的過程中，平均主義重新抬頭#65377;從社員的角度看，統(tǒng)一法人制以前不同信用社每股股金的含金量如凈資產或收益不同，但統(tǒng)一以后則被強行拉平;從信用社職工的角度來看，統(tǒng)一法人制以前不同信用社的經營狀況不同，收入差距較大，但在統(tǒng)一法人制完成以后，基層信用社失去了經營自主權，分配上的差異也大大減小，職工的積極性相應下降，新的平均主義和大鍋飯應運而生#65377;雖然也提出要遵循自愿的原則，但統(tǒng)一法人制改革利用了基層信用社民主管理制度的缺陷，很容易就使信用社和社員自愿改革#65377;盡管有的聯(lián)社在職工待遇上對不同信用社實行區(qū)別對待，但卻沒有對信用社的真正產權人——社員進行區(qū)別對待#65377;在這里，明晰產權以侵權為前提，深化改革以平均主義為代價，盡管最終結果可能會被廣泛接受，但其負面影響其實是廣泛而深遠的#65377;

2.集中統(tǒng)一管理方面的問題#65377;取消基層社法人地位而實行統(tǒng)一法人制，基層社與縣聯(lián)社因此成為一個統(tǒng)一的整體，這在一定程度上有利于加強聯(lián)社對基層社實行統(tǒng)一法人制后信用社一般保留原有稱號的集中統(tǒng)一管理#65377;有些地方實施財務集中統(tǒng)一管理，有利增收節(jié)支;實施人力資源的集中統(tǒng)一配置，有利于人才的培養(yǎng)和選拔;實施集中統(tǒng)一的內控制度，有利于規(guī)范各基層社的經營行為#65377;然而，同樣在集中統(tǒng)一管理方面，有些地方則在統(tǒng)一法人制后出現(xiàn)了新的問題，主要表現(xiàn)在:第一，權利過分集中，容易產生濫用職權和腐敗現(xiàn)象;第二，規(guī)模龐大，在管理上容易造成一管就死#65380;一放就亂的局面;第三，基層社沒有經營自主權，積極性難以調動#65377;中國人民銀行臨沂市中心支行課題組的研究表明，權力過于集中是農村信用社經營狀況惡化的根源之一#65377;^[4]在實行統(tǒng)一法人制以后，農村信用社的經營管理權更加集中于縣聯(lián)社，如果沒有合理的內部治理結構，如果不能正確處理集權與分權的關系，集中統(tǒng)一管理可能帶來各種弊端#65377;

3.資金統(tǒng)一調劑方面的問題#65377;實施統(tǒng)一法人制后，有些聯(lián)社在全縣范圍內統(tǒng)一靈活地調劑資金，合理地掌握資金頭寸，把資金富余社的資金投放到資金需求量大的地方及符合農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的項目上，可以在一定程度上提高資金的使用效益#65377;然而，在有些地方則出現(xiàn)了相反的結果#65377;不少聯(lián)社的所謂資金調劑無非是將資金集中投放到他們認為效益較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)#65377;一旦企業(yè)經營效益不佳，信用社必然隨之陷入困境#65377;而且貸款投放過于集中本身就是一種風險，容易造成少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與信用社之間一損俱損#65380;一榮俱榮的局面#65377;實行統(tǒng)一法人制后的聯(lián)社更容易受縣政府的干預，不可避免地會違背貸款原則，將貸款投向地方政府需要的建設項目，資金的使用效益很難保證#65377;此外，資金統(tǒng)一調劑的另一種影響是，那些被認為效益不佳的貸款地區(qū)(主要是相對貧困的地區(qū))和貸款對象(主要是農戶)，將更加難以獲得貸款，由此造成融資上更大的不公平，擴大地區(qū)差距和貧富差別#65377;可見，統(tǒng)一法人制下進行的資金統(tǒng)一調劑可能反而不利于提高資金的使用效益，而且不管是否提高了資金的使用效益，都容易造成公平的缺失#65377;

4.風險防范與化解方面的問題#65377;一些地方在實行統(tǒng)一法人制前，基層信用社作為獨立核算單位，資金規(guī)模小，資產質量差，經營風險大#65377;實行統(tǒng)一法人制后，個別風險社的風險得以化解，聯(lián)社整體資金實力增強，提高了風險防范能力#65377;然而，在另一些地方，風險問題并沒有明顯改善，甚至還有惡化的趨勢#65377;其原因在于，統(tǒng)一法人制下的風險化解實際上主要表現(xiàn)為一種風險掩蓋#65377;一些基層高風險社融入聯(lián)社以后，其個別風險被聯(lián)社的整體經營成果所掩蓋#65377;然而，如果聯(lián)社整體經營狀況不佳的話，高風險社的風險不僅不能被掩蓋，反而會被擴散，轉化成為縣聯(lián)社的整體風險#65377;可見，統(tǒng)一法人制對有些地方的農村信用社來說，有利于其風險防范與化解，但在有些地方，統(tǒng)一法人制只是導致風險的暫時掩蓋，可能還會引起風險的擴散#65377;

5.普通農戶受到冷落的問題#65377;統(tǒng)一法人制下，由于組織規(guī)模過大，社員加入門檻提高，普通農戶難以或不愿成為社員#65377;即使成為社員，普遍存在的搭便車行為使他們實際不會積極參與聯(lián)社的民主管理，不會而且也難以參與信用社的決策監(jiān)督，由此也就難以保證他們在享受貸款服務方面的權益不受侵害#65377;少數(shù)普通農戶盡管還是信用社的社員或股東，但相對于其它大股金社員#65380;團體社員而言，他們基本上淪為配角，各種產權權利均難以得到保證#65377;一旦這種聯(lián)社向合作銀行甚至商業(yè)銀行轉化，普通農戶基本上將會被逐漸淘汰出局#65377;這樣，本來為農戶互助融資需要而設立的信用社就完全異化，變得與農戶毫無關系#65377;在此情況下，如果不出現(xiàn)新的信用合作組織，廣大普通農戶面臨的必將是高利貸的重新泛濫#65377;

二#65380;農村信用社統(tǒng)一法人制的制度局限

統(tǒng)一法人制不是一種完美的農村信用社組織制度#65377;上述問題之所以產生，是因為統(tǒng)一法人制也存在著制度局限#65377;

1.股權結構的局限#65377;按照現(xiàn)有規(guī)定，在統(tǒng)一法人制下的農村信用社股本結構中，單個自然人投資最高不超過股本總額的5%，職工持股總額不超過股本總額的25%，自然人持股總額不得少于總股本的50%，單個法人投資最多不超過股本總額的5%#65377;正是這樣一種股權結構，帶來諸多問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

(1)職工持股過多的問題#65377;職工持股總額可以達到股本總額的25%，這盡管在一定程度上可以調動職工的積極性，有利于充實信用社的資本金，但是，其負面影響也是明顯的:一是職工會普遍傾向于爭取盡量多盈利，從而會促使信用社進行更多趨利性的經營活動，忽視為社員服務的宗旨;二是職工股按股分紅，在信用社內部職工之間形成另一種形式的平均主義;三是如果信用社長期處于虧損狀態(tài)，就會出現(xiàn)無人入股，挫傷入股職工積極性的現(xiàn)象#65377;我國上市公司已普遍取消了內部職工股，這一做法值得參考和借鑒#65377;

(2)單個自然人或法人持股過少的問題#65377;盡管單個自然人或法人投資最多可以達到股本總額的5%，但很少有這樣的例子#65377;實際情況是，入股社員的持股比率大多在1%以下，很少有持股比率超過1%的大股東#65377;這樣，農村信用社從總體上看仍然是由眾多小股東組成，搭便車問題因此普遍存在#65377;統(tǒng)一法人制大大擴大了農村信用社的組織規(guī)模，社員搭便車的行為因而更加普遍和必然，社員參與決策監(jiān)督的積極性更加缺失#65377;因此，缺乏大股東的農村信用社很難有良好的內部治理結構，內部人控制或政府干預成為必然#65377;

2.法人治理結構的局限#65377;實行統(tǒng)一法人制的農村信用社一般仍是以合作制的形式存在，實際上就是以縣為單位組織農村信用社#65377;一般來說，信用社的組織規(guī)模越大，社員的相對利益就越小，搭便車的行為就越普遍，參與管理的積極性就越差#65377;盡管存在著三會制度，但在農村信用社缺乏大股東的前提下，真正具有參與積極性的是與自己利益關系很大的基層社領導他們一般是社員代表和聯(lián)社領導#65377;這樣，如果不考慮政府的干預，則在聯(lián)社內部法人治理結構中必然出現(xiàn)如圖1所示的怪圈:

圖1省略了很多內容，但統(tǒng)一法人制下內部治理結構中最現(xiàn)實最基本的關系體現(xiàn)在這里#65377;聯(lián)社領導任命基層社領導，而基層社領導反過來選舉聯(lián)社領導#65377;這樣，聯(lián)社的實際控制權完全掌握在聯(lián)社領導手中，三會制度流于形式#65377;這種制度下可以充分體現(xiàn)人治的作用，有利于發(fā)揮聯(lián)社領導的經營管理才能，但我們只能寄希望于聯(lián)社領導都是好領導，然而，統(tǒng)一法人制制度本身并不能保證必然產生這種結果#65377;

3.行政管理體制的局限#65377;從已經實行農村信用社統(tǒng)一法人制的地方來看，縣聯(lián)社往往要在地方政府的扶持與積極參與下才能完成其最初的組建工作，這就為地方政府的初始干預提供了條件#65377;聯(lián)社領導的行為很難從內部通過制度來制約，這就為政府進一步干預提供了充足的理由#65377;在設立了省聯(lián)社以后，縣聯(lián)社更多的是聽命于省聯(lián)社，在職工招聘#65380;收入分配等方面受到嚴格控制，很難做到完全自由經營#65377;問題的復雜性在于，省聯(lián)社如果不干預，則縣聯(lián)社完全為縣聯(lián)社領導所控制，完善法人治理結構成為空談;而省聯(lián)社如果干預，則又可能出現(xiàn)干預過度的問題，產生諸多負面作用#65377;很明顯，這兩種結果都是我們不希望看到的，但在統(tǒng)一法人制下卻可能成為現(xiàn)實#65377;

可見，統(tǒng)一法人制存在著難以克服的制度局限，這些局限不可能被暫時的和一定范圍內的成功案例所掩蓋#65377;統(tǒng)一法人制下的農村信用社極容易成為民有國營的金融機構，必須進一步改革與完善#65377;

三#65380;農村信用社改革和完善統(tǒng)一法人制的建議

針對當前農村信用社統(tǒng)一法人制的局限，可以從下以幾個方面進行改革和完善:

1.明確農村信用社的定位，合理限定貸款對象和范圍#65377;實行統(tǒng)一法人制以后，農村信用社的合作制性質被逐漸淡化甚至遺忘#65377;一方面，仍然按照合作制的一些要求設置股權結構，建立行政管理制度，給予政策優(yōu)惠;另一方面，又鼓勵農村信用社以利潤最大化為目標，完全按照商業(yè)化原則進行經營活動，由此帶來許多問題#65377;因此，改革和完善統(tǒng)一法人制首先要從農村信用社的定位開始#65377;不管是定位于合作制還是股份合作制，其合作性質不應該被忽視#65377;為體現(xiàn)合作的實質，應該對農村信用社的貸款對象和范圍進行必要的限定:一是要限定貸款對象#65377;農村信用社應該以社員為主要貸款對象，為此應該強制性規(guī)定農村信用社貸款中投向社員的貸款比例#65377;二是要限定貸款范圍#65377;基層農村信用社的貸款應該主要投向本社區(qū)，為此應該強制性規(guī)定基層社信貸資金中投向本社區(qū)的比例#65377;只有對貸款對象和范圍進行必要的限定，才能避免在融資上出現(xiàn)更大的不公平，導致地區(qū)差距和貧富差別的擴大，體現(xiàn)合作的真正意義#65377;

2.調整股權結構，擴大大股東比例#65377;農村信用社的規(guī)模越大，社員搭便車的現(xiàn)象越嚴重，民主管理越流于形式#65377;在統(tǒng)一法人制下，民主管理行不通，完全由小股東組成的農村信用社很難形成良好的內部治理結構#65377;從現(xiàn)實出發(fā)，應該真正按照相關規(guī)定，擴大大股東比例，因為只有大股東才會真正關心農村信用社的經營管理，監(jiān)督和參與農村信用社經營管理#65377;擴大大股東比例一方面有利于形成農村信用社合理的內部治理結構，另一方面也有利于抵制可能來自于行政的不當干預，促進農村信用社經營機制的真正轉換#65377;如果能夠合理限定農村信用社的貸款對象和范圍，就不必要過于擔心大股東過多可能帶給農村信用社的不利影響#65377;

3.完善省聯(lián)社的職能，擴大省聯(lián)社業(yè)務范圍#65377;國外農村信用社的聯(lián)合組織除了具有一定的管理職能外，大都具有經營職能，可以從事面向大眾的普通銀行業(yè)務#65377;有些國家的農村信用社聯(lián)合組織正是通過其城市化#65380;國際化的經營策略，壯大了自己的實力#65377;我國則大大限制了省聯(lián)社開展業(yè)務活動的范圍，規(guī)定省聯(lián)社不對公眾辦理存貸款金融業(yè)務#65377;這樣，省聯(lián)社實際上就只有管理職能，政企合一既有必要，也有可能#65377;省聯(lián)社由縣聯(lián)社入股組成，費用由縣聯(lián)社承擔，這不只是加重了縣聯(lián)社的經濟負擔，而且過多的行政干預直接會影響到省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間的關系#65377;因此，適時準許省聯(lián)社開展面向公眾的金融業(yè)務有助于增強其造血功能，有利于其發(fā)揮管理#65380;服務#65380;經營等多方面的職能#65377;省聯(lián)社如果能夠通過發(fā)揮其地處中心城市的優(yōu)勢，開展更加廣泛的業(yè)務，增強盈利并給社員社一定數(shù)量的分紅，將更加有利于增強整個農村信用社系統(tǒng)的凝聚力，促進農村信用社的整體發(fā)展#65377;

參考文獻:

[1] 陳小玲.農村信用社法人體制改革探討[J]. 中國農村經濟，1999，(2).

[2] 池治新.農村信用社實行縣一級法人的可行性探討[J].南方金融，2001，(9).

[3] 凌濤.探索農村金融改革新思路. 金融研究，2001，(7).

[4] 中國人民銀行臨沂市中心支行課題組.臨沂思路:農村信用社的外部監(jiān)督與體制內改革[J].金融研究，2001，(1).

“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”