路徑與模式：制度合法性展開過程中非營利組織的形成

[摘 要]通過對“政企分開”、“剝離企業辦社會”、“政社分開”和“社會事業單位改革”的“事件——過程”分析，用“合法性機制”理論剖析制度創新的成因，可以看出這些“連續不斷的事件”是中國實行市場經濟制度選擇以來社會結構變化的過程，這個邏輯展開在分離的主導力量、強度和分離的領域上不同于西方的邏輯運作，由此導致了我國非營利組織的四種形成模式——“行政舉辦模式”、“脫殼衍生模式”、“草根內生模式”和“外化移植模式’，這幾種模式生成是制度化合法性機制由原來計劃經濟時期對社會效益的反向作用向正向作用發展的結果。

[關鍵詞]非營利組織；社會事件；合法性機制；生成模式

[中田分類號]F279．2

[文獻標識碼]A

[文章編號]100，2—7，408(2006)08—0103-．03

社會主義市場經濟體制下的非營利組織指具有各種社會功能的、行動在社會公共生活領域的社會公益性組織。三元社會結構發展理論表明了政府、企業和非營利組織之間的不同性質、組織差異和他們之間的相對獨立性，而市場失靈、政府失靈、志愿失靈又使三者之間產生了相互依賴關系。所以，在經濟社會協調發展的理念指導下，非營利組織和市場、國家之間的良性互動是轉型社會的必然選擇。

一、重大改革“事件一過程”分析——非營利組織的產生

從80年代改革開放政策實行以來，我國的社會領域經歷了和正在經歷著重大的改革，“政企分開”、“剝離企業辦社會”、“政社分開及非營利組織改革”和“社會事業單位改革”，這些事件均是不同發展時期重大的政治經濟社會變革的主題，至今“社會事業單位改革”正在進行中。這些事實持續發生，構成了20年來“連續不斷”的改革運動。這些改革運動正是社會結構分化的邏輯展開，反映了社會從單一結構向多元社會結構發展的歷史取向。從制度主義的觀點看，改革開放以來的整個社會結構的分化又可以視為制度環境的變革和合法性機制演變的過程。

在“政企分開”、“剝離企業辦社會”、“政社分開及非營利組織改革”和“社會事業單位改革”的連續性行動中，政府、企業和社會組織(狹義)結構呈現為從垂直型向平面型轉化的特點，三種力量之間從一開始就是在政治權力強勢狀態下的一種功能整合式分離，這為日后政府、企業和社會自治組織之間的關系地位形成打下了伏筆。非營利組織的分離呈現為漸進式的雙重分離的態勢。這種雙重分離態勢說明了重塑社會結構的力量之間是相互交錯和滲透的。由“政企分開”發展到“社會事業單位改革”的過程證明我國的非營利組織是從國家權力的全權控制下、在市場經濟的內在要求下經過二次分離而生成的：首先通過剝離企業辦社會，公共服務和社會保障等功能從企業中逐步分離到社會，從企業中分離的多是福利型服務組織；第二次經歷了和經歷著非營利組織同政府部門的分離，同政府部門的分離表現為兩個步驟：一是政企分開及非營利組織改革，首先從政府中分離的多是非營利組織、協會組織；二是社會事業單位改革，一些社會事業單位將從政府中分離出來。

首先，對計劃經濟管理體制發起沖擊的是“政企分開”——政治領域和經濟領域的分離，導致以企業組織為代表的市場經濟力量出現，這是市場經濟內在的客觀規律驅動下的分離，初始動因是發展生產力以提高經濟效率。在這個過程中，企業辦社會即企業承擔一切社會保障和社會服務職能的問題暴露出來了。當時認為，為了深化國有企業改革，必須解決這個問題，卸掉這塊“社會包袱”。

其二，剝離企業辦社會涉及的實質是經濟領域和社會領域的分離，也是市場經濟需求導致的分離，盡管當時的想法是為了提高企業的經濟效率，但實際上沒有與市場經濟相配套的一系列社會保障等制度，使得“剝離”企業中的社會負擔極其沉重。剝離后的職能誰來承擔?怎樣保證社會成員的基本生活和社會權利?尤其是“下崗風暴”、“民工潮”和社會保障缺失問題引發了人們對中國社會領域革命的深刻思考，國家與市場、國家與社會之間的關系和地位問題被提了出來，由此，展開了對政府權力、企業權益和社會自治組織關系的全面討論。從這個過程中我們看到我國的非營利組織問題首先經過了同經濟領域分離的過程。

其三，政社分開及非營利組織改革——社會領域和政治領域的一次相對分離，是基于市場經濟發展之上的行政效率要求和民主機制的建立，政企分離、政社分開是針對國家權力對經濟領域的侵吞而進行的關系調整，最初的出發點是想通過精簡非營利組織等機構提高政府的辦事效率，但它實質上涉及到的卻是最重要的國家與社會的關系即民主自治與國家權力的合法性及界限，特別是自治性問題直接促成了我國民間組織的興起與發展。

其四，社會事業單位改革是社會領域和政治領域的第二次相對分離，來源于對政府公共行政效率的要求，是深層次的利益關系調整，是進一步的社會組織和社會職能向社會回歸，必將強化社會領域組織的主體地位與職能。

綜上所述，在改革過程中，社會領域同政治領域呈現為兩次分離，表明非營利組織的產生來自于兩個力量的推動，一個是市場的力量，一個是政府的力量，換言之，非營利組織構成將來源于民間社會組織和從政府剝寓出來的功能以及社會事業單位。

二、制度化合法性機制對組織形式改變的原因分析

制度學派針對效率提出了制度環境問題，其核心概念是合法性機制，組織的制度化過程即組織或個人不斷地接受和采納外界公認、贊許的形式、做法或“社會事實”的過程，如果有悖于這些，就會出現合法性的危機。本文認為合法性機制是促遷非營利組織產生的最重要的因素，針對效率原則下的制度問題和合法性機制的正負功能，對合法性機制的價值選擇、功能和責任范圍的合理裁度，規定了非營利組織的產生。

1．制度化合法性機制對組織效率發揮作用的情形

當制度化合法性機制與效率無關聯時，組織會出現兩種情形，一是經濟完全自由發展，只接受“看不見的手”的制約規定，但社會可能會出現無政府狀態，既可導致經濟單純增長也可導致經濟崩潰，如1929年資本主義經濟危機；二是制度化合法性約束幾乎無視效率這一經濟規律的要求，外部強制性的規定成為經濟發展的“瓶頸”，整體社會發展水平低下，如高度集權控制下的計劃經濟社會，二者都違背了經濟和社會協調發展的根本原則。

在一般情景下，當制度化合法性機制對效率出現負功能時，一是制度化合法性機制的巨大壓力迫使組織效率消減，在組織形式上可能會形成垂直網絡形態，嚴重的會使經濟企業演化為承擔政治性功能和社會性功能的組織，如計劃經濟狀態下的國營企業。二是迫于制度化規定的壓力，組織外在結構形式和組織內在運行機制兩層皮現象(對此制度學派有著經典的解釋)，但組織的效率或效益較高，在組織形式上易形成水平網絡形態。

當制度化合法性機制對效率出現正相關關系時，相互關聯的同步發展就出現了，這就是和諧。本文認為，制度化的合法性機制應處于合理的作用狀態，它必須遵循市場經濟的客觀規律、符合社會公認的理念，在國家、市場和社會領域所屬的組織之間不發生侵權行為以保證各個組織效率的實現，這就是我們追求的經濟與社會協調發展。在市民社會的公共領域，有不需要外來的強制性力量、體現民主價值和社會成員首創性和先于國家而存在公眾自我治理能力。即便是國家和市場的出現，也不能完全替代和僭越這個它們賴以生存的合法性的社會基礎。可以肯定經濟學指出的非營利組織具有彌補市場和政府失靈功能的觀點是正確的，但認為非營利組織是為了彌補失靈而產生和存在是錯誤的，

2．不同經濟社會制度選擇時合法性新舊因素的替代導致了制度環境的改變

通過分析我國在實際改革過程中制度環境的變化，可以看出，改革前的經濟社會制度選擇是計劃經濟體制，由于追求政治集權和平均主義制度化機制，在客觀上，必然犧牲經濟效率，造成社會經濟發展水平低的后果；政治權力覆蓋一切，組織間政治依附關系強。改革后的經濟社會制度選擇了市場經濟體制，計劃經濟時期形成的合法化機制不能在市場經濟制度中有效運轉，新的社會經濟制度選擇、政策法規和文化價值觀念認同都發生了巨大的變化，在“發展就是硬道理”效率理念作用下，原來的計劃制度“合法性”出現了危機，市場經濟體制下的許多新因素代替了舊的因素，合法性機制的內容也發生轉換，不同的組織按各司其職的原則開始分化，追求“符合社會期待”的屬于本組織功能的目標與效益，組織間的依附關系開始轉變為平等關系，這個過程完全可以理解為“演替”。而不同類型組織的功能之間具有不可相互替代性，又使它們之間因單一功能出現失靈而產生依存互補要求，這種關系必然產生合作。各國政府同非營利組織采納競爭——合作的伙伴關系的內在根據就在于此。

3．效率原則是新的合法性機制產生的根據和理由

從制度主義學派的理論角度出發，20世紀90年代以來，中國整體性社會改革首先針對的是原有強制性制度合法性危機的去制度化，緊接著是新的合法性制度因素嵌入到整個社會生活中采，然后形成新的合法化機制的過程。在這里，效率原則是新的合法性機制產生的根據和理由，具體來看：

一是通過對分離動機的實證考察，發現效率動機首當其沖。效率原則是對這些“連續不斷”的社會事件發生的初始動因、過程展開和最終目標的動力解釋。“政企分開”、“剝離企業辦社會”、“政社分開及非營利組織改革”和“社會事業單位改革”這一社會結構分化的過程是企業追求經濟效率、政府追求行政效率和非營利組織追求社會公益效率的訴求和結果。因為，效率是政治領域、經濟領域和社會領域之間結構分化與整合自始至終要遵循的原則。無論何種性質和形式的組織必須追求組織所屬效率，才能達到組織目標，否則，就會造成發展遲滯。我國改革之初就是直接以提高企業經濟效率為核心進行的社會調整，因此，社會組織結構分化的分離過程也可以視為一個提高經濟組織效率、提高行政機構公共效率和提高社會組織的公益效率的連續不斷的過程展開。

二是“社會期待”原因。從制度學派的角度看，我國社會組織的結構分離是社會化過程和對不同類型組織的“社會期待”的合法化過程。市場制度環境中對企業的社會期待是純粹的經濟功能，對政府的期待是合理有效的公共管理和資源公平分配功能，對非營利組織的期待是社會自治民主的公益功能。由于制度環境發生了從“計劃模式”向“市場模式”的轉變，“合法性機制”通過新的“社會期待”促成了社會結構的分化。

三是外部的制度因素壓力使原體制內部的合法性機制出現了沖突，使制度環境發生了改變。中西經濟和社會發展水平的巨大落差，迫使我們對新的社會事實普遍地認同，即發展生產力，改善生存質量必須啟動效率機制和民主機制，在改革過程中，特別是全球規范化和通行的行為規則，對我國制度化和合法性機制具有很強的示范、規制作用。

在我國，制度環境對社會發展的影響非常顯著，特別是政治和法律制度。20年來，在政治領域、經濟領域和社會領域結構分化過程中，推動這個過程前進的主導力量是代表國家力量的政府，政治決策方向的改變，決定了不同經濟社會制度選擇，即從計劃經濟到社會主義市場經濟，引起了制度環境的改變，使社會領域同政治領域呈現為兩次分離。不僅如此，本文認為，它們還構成了中西市民社會產生的不同背景、路徑、特點和判定標準。以上四個社會歷史事件的連續發生過程可以被視為起始于效率，合法性機制是從去制度化開始的，從擺脫計劃經濟強制性合法化的政治體制、法律制度、觀念制度的束縛開始，在過程展開中，合法性機制隨著制度環境的改變，不斷消除其危機，使其按市場、國家和市民社會的不同類型的社會期待重新實施合法性機制的過程，非營利組織就是在這個過程中產生的。

4．不同的非營利組織生成模式是交往成本優化的選擇

每一種形式的非營利組織都根據外部整體社會環境的變化、組織的內部結構、科層制服務、志愿成員同盟、非正式社會關系的模式、人員信任程度和收入來源選擇交往成本最低的模式；非營利組織對資源的依賴形態和程度決定了組織以何種方式進行運作，資金來源和政治合法性對非營利組織權衡利弊、選擇生成模式起了決定作用。無論以哪種模式生成的非營利組織，從宏觀上看，他們在社會結構中的地位、組織功能和發展機制上都具有相同性，同國家和市場之間的關系在本質上也是一致的，但是，不同生成模式的非營利組織對運行模式的優化選擇同交往成本高低有關。這就決定了不同類型的非營利組織存在著一個機制優化選擇模式問題。

諾斯認為，“只有那種使生產費用達到最小的生產技術條件和生產制度結構的組合，才是經濟合理的。”這里的經濟合理就是指費用最節約的形式。無論是契約關系、伙伴關系、政府內部化關系和市場化運作都是非營利組織能夠獲得的現實的可提供生產和服務的生產技術條件，它們分別同非營利組織這種規制結構組合在一起的時候，使非營利組織交往成本達到經濟合理，所以就出現了多種生成模式和多種運行模式。

三、結論

1．我國非營利組織的四種生成模式及其與政府和市場的關聯程度

通過以上分析，本文認為，我國非營利組織的生成是合法性機制由原來計劃經濟時期對社會效益的反向作用向正向作用發展的結果，是制度環境力量變遷的結果。改革的過程就是合法性機制中的不合理的制度力量的消解和新的合理的因素產生的過程，是化解合法性危機使制度環境重新合法化的過程。在效率原則的要求下，新的合法性因素與原來的合法性機制中不合理的部分產生沖突，促使原合法性機制產生了分解力量，使原合法性壓力減退、轉移和更新。“四個連續不斷的事件”是中國實行市場經濟制度選擇以來社會結構變化的過程展開，這個邏輯展開在“分離”這一點上，總體方向上同西方市民社會的復興是一致的，但分離的主導力量、強度和分離的領域在次序上卻不相同，即運作邏輯不同。我國非營利組織的生成模式有四種：

“草根內生模式’指中國社會內部自發形成的民間自治組織，同西方社會的自治組織的生成過程相似，是改革開放后受強化效率機制的市場經濟力量推動而產生的組織，具體指民間自治組織和民辦非企業單位，是與西方概念定義相符合的非營利組織。

“行政舉辦模式”指我國政府行政管理體制內的官辦非營利組織，具體指現行行政管理體制內的許多社會事業單位和中國慈善總會，是最不符合西方概念定義的非營利組織，但目前，其地位、功能和實力占據絕對優勢，是今后社會領域行政改革的主要對象。

“脫殼衍生模式”指按照組織社會化和社會期待，由政府力量推動的從原采政府行政體制內逐漸脫離出來的一種組織生成形式，它經歷了中國特有的從“單位人”到“社會人”的轉變過程，如學術性學會、行業協會和某些公益福利部門，這種模式生成的組織會占據很大部分。

“外化移植模式”指幾乎直接吸收西方社會的組織模式而存在的非營利組織形式，是中國社會外部{西方社會)制度化壓力的產物。

根據不同生成模式的非營利組織與政府和市場的關聯程度，本文建構了不同類型非營利組織的機制優化選擇模型；“行政制定模式”、“脫殼衍生模式”、“外化移植模式”、“草根內生模式”與政府之間的關聯程度依次遞減，說明“行政制定模式”、“脫殼衍生模式”的非營利組織更容易和政府達成合作，“萆根內生模式”、“外化移植模式”更容易與基金會等非政府組織達成合作。

距離非營利組織的公益性核心目標越近的組織離市場越遠，采取市場化運行機制越困難，政府越應予以支持；距離非營利組織的公益性核心精神越遠的組織離市場越近，更容易采取市場化機制運行，政府必須加強法律監督機制，控制其目標置換行為。

2．構筑社會公共管理新格局需要良性伙伴關系

一是形成一個良好的社會治理結構，需要提升非營利組織的管理主體地位和自治水平，需要政府、非營利組織及其它主體間合理分工、制約，才能形成良性伙伴關系，共同構筑社會公共管理新格局。對習慣于將全盤社會事務行政化管理的政府來講，在社會轉型時期要注意規范其角色和職能，對習慣于依賴政府的非營利組織來講，培養民主、權利、自治和獨立意識極其重要。

二是非營利組織對資源的依賴形態決定了組織以何種方式進行運作，其中，資金來源機制是其生存與發展的核心機制，當然與政府的合作發展機制、競爭優化機制、法律監督機制是其重要的一面，但另一方面，從管理主義角度考慮，必須加大與市場經濟體制相適應的市場化機制的研究。

三是無論以哪種模式生成的非營利組織，從宏觀上看，他們在社會結構中的地位、組織功能和發展機制上都具有相同性，同國家和市場之間的關系在本質上也是一致的，但是，不同生成模式的非營利組織對發展機制的選擇同它與政府的關聯程度有關，這就決定了不同類型的非營利組織存在著一個機制優化選擇模式問題。非營利組織的生成模式理論，特別是“脫殼衍生模式”可以在政府事業機構改革中合理地運用。非營利組織在社會結構和組織功能層次上的“主體合法性”原理可以在實現社會公共管理主體多元化方面，作為決策參考。不同類型非營利組織的機制優化選擇模型可為非營利組織發展和政府管理提供備選方案。

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