“政府失靈”與轉型期政府職能重構

[摘 要]現代市場經濟理想的運行模式是政府與市場互為補充，按照各自的界限調節經濟運行。其理論依據苧于二；皆非萬能良藥，政府在彌補“市場失靈”的同時，也會出現“政府失靈”，中國在走向市場經濟的征程中，不斷提高政府的運作效率的關鍵在于通過合理的制度安掉，減少了防范“政府失靈”現象。從提高政府運作的公開、公正方面入手，建立有限競爭性政府，堅定不移地推進中國市場化改革。

[關鍵詞]政府失靈；轉型期；職能

[中田分類號]D63

[文獻標識碼lA

[文章編號]1002-7408(2006)08-0030-02

政府在矯正“市場失靈”的同時，也產生了“政府失靈”，因為“政府制定的一些政策也體現了一種將收入從消費者的手中轉移到政治力量強大的利益集團手中的傾向”。也就是說，“政府失靈。從其政府介入市場之初就與之相生相伴。對于“政府失靈”理論，經典作家已從多個角度進行過詳細論述。本文主要集中探討轉型期“政府失靈”在我國公共管理領域的主要表現及原因，試圖對減少和防范“政府失靈”，提高公共管理效率給出些建議。

一、轉型期中國產生“政府失靈”的潛在因素

從理論上來看，政府失靈來源于政府產生的基本假設。布坎寓指出，政府的作用在于糾正市場失靈這一觀點實際上蘊涵著一個不真的假定，即政府能夠代表社會和公眾利益，并能夠按照社會和公眾的利益去糾正市場過錯而不會造成新的后果。事實上政府機構中的官僚也具有“經濟人”的特征，他們追求所在機構利益最大化。因為官僚們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層級，擴大其權力，以相應提高其機構的級別和個人待遇(如更高的薪金、更舒適的辦公條件、豪華轎車及旅游式的出差)。為擴大機構規模，各機構官員均試圖證明本部門比其他部門更重要，以爭取更多的預算和費用。其結果就使得政府機構膨脹和財政的赤字擴張。這種種行為很可能造成政府的失靈，降低政府參與公共活動的有效性。而這一理論假設上的“善意偏差”在當前的中國同樣存在。

從現實來看，中國正處于社會轉型期，具有發生“政府失靈”的社會基礎。推進社會轉型的動力主要來源于社會各個層面自身的制度創新，并不伴隨社會基本制度的轉變，在中國多重轉型的交錯中間存在許多“灰色地帶”，給公共管理權力的運作提供了較多的回旋余地，使得“政府失靈”成為可能，權力運行的軟約束加上轉型期社會的特點，使得“政府失靈”存在著現實的社會基礎。從目前來看，產生“政府失靈”的潛在因素主要有：

一是轉型初期形成的既得利益集團推動了“政府失靈”。政府對社會的管理通過公職人員制定、執行各種規制來實現，公職人員受其個人偏好、激勵、習慣及其受不完全信息的制約等因素的影響，在制定或執行社會規制的過程中，往往不是從提高整個社會效率的角度出發，而是力圖使自己的效用最大化，從而導致“政府失靈”。與“市場失靈’不同，弗里德曼認為基于“官僚化”導致了“政府失靈”的既得利益群體，他們所壟斷的，不再是市場信息，而是真實的政府權力——名義上合法的、執行特定意圖的權力。在中國長期的計劃經濟條件下，政府幾乎包攬了整個社會管理的各個方面，強勢政府指導思想的作用下，公共管理處于無所不能的狀態，缺乏限制的權力促成了一個既得利益集團，這部分社會成員利用轉型期的所處的便利條件，通過“打擦邊球”甚至是鉆法律空子的方式迅速完成了資本及權力的原始積累。在走向市場的進程中既得利益集團占得了先機，處于優勢地位，其利用自己控制的資源影響公共管理模式、機制向著有利于自己的方向轉變，使得那些不合理的規制難以打破，那些有利于社會整體福利增加的制度建立不起來，不僅影響了公平，也影響了效率，導致“政府失靈”。

問題遠不至于此，既得利益集團在維護既得利益的同時無形中推動了“政府失靈’。在權利配置過程中，各人對制度變遷所持的態度將由他們預期能從重整方案中的凈收益決定(而這個凈收益取決于建立和維持新制度成本的貼現值和在可預期的時域內新制度為個人帶來的租金(或補償)的凈現值)這是政府利益集團限制有效率的競爭體系深層次原因。一方面，市場機制的枝心是契約機制，要求法制化基礎上高效、透明的公共管理機制，公平、公正、公開的機制意味著既得利益的損耗或喪失，于是既得利益者集團通過手中的利益為紐帶，天然地結成“反改革同盟”，直接參與或間接影響公共管理者，結果就出現了“公共權力擁有者有意模糊和利用制度法規的漏洞牟取私利”的現象。制度經濟學認為，存在既得利益集團的前提下，制度變遷的核心是設計在政治上可以接受的配置機制來分配制度變遷所產生的收益，同時保持它的生產優勢。通過補償那些利益受到所擬議的權利界定潛在損害的人，同時增加利益集團的份額，制度變遷就能在政治上獲得一致同意。但是，這些份額讓渡會改變產權的性質和潛在的總收益的規模，如果通過份額不足以補償利益集團從而贏得他們的支持，即使有利的制度變遷也可能不會發生，潛在的經濟進步也就無法實現。中國轉型期產生的既得利益集團也不例外，隨著市場機制對既得利益集團的沖擊力的增大，維護既得利益促使其防守能力愈強，而防守能力愈強，則使得既褥利益集團的規模進一步擴大，如此則改革的難度隨之升級，成本加大，出現“政府失靈”。新制度經濟學家繕爾達爾提出的“循環積累因果原理”是存在既得利益集團情況下出現“政府失靈”的最好解釋，繆爾達爾認為，在一個動態的社會中，社會各種因素之間存在著因果關系，某一社會經濟因素的變化，會引起另一社會因素的變化，后者反過來又加強了第一個因素的變化，導致社會經濟過程沿著最初的那個變化方向發展，而且相關因素并不守衡或趨于平衡，而是以上升或下降的循環方式運動，分別具有“擴展效果”和“回藹效果”。在轉型期中國，利益集團的存在使得政府失靈受循環積累因果原理作用，加重公共管理低效率與轉型社會高需求之間的失衡，容易使中國掉入“權貴資本主義”的陷阱保敬璉：中國出現權貴資本主義的可能性極大)。

二是政府轉型滯后于經濟轉型推動了“政府失靈”。政府轉型滯后可分為制度性缺陷和政府能力缺陷兩個方面。制度性缺陷突出表現為政府功能的“錯位”、“缺位”，政府既當運動員，又當裁判員是導致“政府失靈”制度性原因。在經濟由計劃向市場轉型的過程中，政府不能適應市場化的進程，管了不該管的事，對公共管理以行政命令的手段為主，造成大量的效率損失，從2004年上半年以地方政府為主導的盲目投資、重復建設就是典型的案例。政府功能缺位是推動“政府失靈”又一重要原因，公共衛生、教育及國防等是政府應該管好的領域，但是由于公益事業多屬于長線投資，短期內很難看到效果，在以GDP為政績考核標準的背景下，政府官員樂于種草而不愿栽樹，對于事關社會發展的基礎性本質工作，政府官員出于個人短期升遷的考慮，很少或不愿行使這部分政府職能。因而導致了“政府失靈”。

三是地方政府與中央政府、下級政府與上級政府的博弈均衡推進了“政府失靈”。在我國社會轉型過程中，地方政府已成為相對獨立社會資源配置主體，中央政府公共管理政策的實施路徑主要為制定(中央政府)——執行(地方政府)……——公共管理職能實現。實施公共管理分為政策制定和政策執行兩個階段，其制定、執行主體及其行為模式，制定、執行程序及政策的合理性是影響公共管理效率的三大要素。地方政府作為相對獨立的經濟主體，具有明顯的“經濟人”特征，使其管轄地利益包括公共管理者的個人利益最大化成為其內在動力，與此同時作為“經濟人”的地方政府同樣存在機會主義傾向，在信息不對稱條件下，如外部監督、約束機制因受時空限制而弱化或失效時，地方政府為了謀求本地更大的利益會做出與中央公共管理政策不相符的決策，導致中央政府失靈。

二、減少和防范轉型期“政府失靈”的建議

從目前來看，“政府失靈”在中國還是一種潛在的模糊型態。黨的十六屆四中全會提出了加強黨的執政能力建設的重大決策，為防范“政府失靈”提供了良好的契機與組織保證。在走向市場經濟的征程中，對于優化政府的公共管理職能一方面要靠教育，而更重要的方面是要靠制度創新，對于由“經濟人”組成的政府，防止“政府失靈”需要建立“使人不能為”的制度安排。

第一，優化公共政策運行機制，建立公開、科學的政府。首先，必須科學界定政府活動的界限，明確政府的職能，因為政府職能是政府參與公共事務的起點和依據。根據世界銀行的(1997年世界發展報告：變革世界中的政府)提出有效政府的五項職能：①建立法律基礎；②保持非扭曲的政策環境，包括宏觀經濟穩定；③投資于基本的社會服務和基礎設施；④保護承受力差的階層；⑤保護環境。不可否認在不同文化背景的國家，政府職能具有細微的差異，但至少以上五個方面具有普適性。其次，在全球經濟一體化的大背景下，建立公開、科學的政府公共管理機制關鍵在于不斷增強其社會治理能力、突發事件的綜合反應能力及通過政策杠桿對國際、國內兩個市場資源的整合能力，推進政府管理由直接走向間接，由行政命令為主轉向政策引導為主，推進公共管理由強力政府向能力政府的轉變。最后，創造防止“政府失靈”的基本條件。—是培育相對獨立的能監督政府行使公共權力的利益集團，使其在涉及公共物品提供等集體行動中，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制，形成對公共權力的制衡，合理的公共管理體制應當是體現社會公正和人民積極參與自身發展決策的公共管理體系，推動如行業組織、人民團體等參與公共政策的制定與論證，保證公共管理實施的透明度；二是建立防止人為導致“政府失靈”的法律法規。一項有效的政策如不能滿足“激勵相容約束原理”，即不能防止上有政策，下有對策，則這樣的政策是無效的，必然導致“政府失靈”。三是加速公共管理人員的優勝劣汰，推進執政能力的提高。

第二，積極推進政治體制改革，建立有限競爭性政府。鄧小平早就指出：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現”。由于政府是公共服務的唯一提供者，在公共產品的生產上具有天然的壟斷性，具有外部約束微弱和進入壁壘無限大的特征，其效率如何沒有參考對象，公共產品生產的非競爭性是產生“政府失靈”原因。防止“政府失靈”需要積極推進下一步政治體制改革，建立有限競爭性政府，其首要因素在于發揚民主，民主是社會系統內，作為個體的集體成員與代表統一的集體行動的公共權力之間的關系狀況，發揚民主的實質在于通過擴大公眾對公共事務的話語權、知情權、參與權和監督權改變公共產品生產的外部約束微弱狀況，通過行使民主打破官僚體制的壁壘，使官僚職位成為具有高風險、高競爭特點的職位，以保持官僚隊伍的活力，提高公共管理效率。推進政府體制改革要注重制度創新，挖掘制度在防范公共管理潛危機中的作用，使政府處于市場之外，陽光之下。

第三，堅定不移地推進市場改革，建立有限性政府。鑒于市場與政府都并非完美無缺，需要全面考查政府選擇與市場選擇的長處與短處，并設計出某些機制，將“看得見的手”和“看不見的手”結合起來，就目前由計劃走向市場的中國社會來說，更為迫切地則是繼續推進市場化改革，合理確定政府的界限，大力推進“政退市進”，促進公共管理效率的提高。建立有限性政府包括兩方面的涵義；一是規模上有限。簡化公共管理層次，推行中央、省、縣的三級管理體制，有利于減少公共管理信息損耗，有利于減少公共管理上的利益集團博弈，防止“政府失靈’。二是功能上有限。加快建立現代市場經濟的服務型政府，在保證政府行使社會秩序管理、經濟運行調控、國有資產運作、社會保障體系及一般公共服務等職能的前提下，防止因公共管理錯位、缺位導致的“政府失靈”。