試論健全和完善我國公務員退出機制

[摘 要]公務員退出機制在公務員管理中占有重要地位，是改善公務員隊伍結構，促進公務員勘政、糜政的重要保證。我國的公務員退出機制由于監督、競爭、考核機制乏力，社會保障體系不健全等，阻滯了公務員隊伍的新陳代謝，加大了政府的用人成本。要健全和完善公務員退出機制，應該加大外都監督、考核力度，改革任用、激勵、競爭機制，健全公務員保障體制，破除傳統思想觀念，積極鼓勵公務員自愿退出。

[關鍵詞]公務員制度；退出機制；公共管理

[中田分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]002-7408《2006)08-0021-02

公務員的退出是指公務員退出公務員系統，不再保留公務員身份，也不再履行相應職責、享有相應權力。公務員退出機制是有關公務員退出的形式、方法、條件等法規、制度的總和，其在公務員管理中占有重要地位，是改善公務員隊伍結構，促進公務員勤政、廉政的重要保證。公務員系統必須具有健全完善的流動更新和新陳代謝機制，保持與系統外部長期的持續的相互交流，才能始終保持生機與活力，才能做到與時俱進。

長期以來，如何有效地促進公務員隊伍的流動，加強公務員隊伍與社會其他群體間的相互交流，建立能上能下、能進能出、靈活有序、充擱括力的用人機制一直是公務員制度改革的方向。但從我國現階段的公務員退出機制來看，公務員隊伍出口不暢、活力不強的問題依然存在，在一定程度上制約了新陳代謝機制的正常運行。因此，如何加快健全完善公務員的退出機制；進一步暢通公務員隊伍的出口，成為當前公務員管理制度創新的重點。本文擬結合我國實際，對此問題作一些分析，并提出個人建議。

一、我國公務員退出機制及其存在的弊端

目前，我國的國家公務員退出機制有；辭職、辭退、退休、開除等幾種形式，新頒布的(國家公務員法)還增加了引咎辭職和責令辭職的條款。所謂國家公務員的辭職，是指國家公務員按照一定的法定程序，主動地提出解除與其所服務的行政機關工作關系的申請，并經過有關部門批準而辭去所擔任的行政職務的制度。這種行政職務，包括領導職務和非領導職務。但辭職并不是五條件的，我國國家公務員辭職的限制條件為：未滿國家規定的最低服務年限的、曾在涉及國家機密等特殊職位上任職且未滿脫密期限的、正在處理重要公務或接受審查的，均不得辭職。所謂國家公務員的辭退，是指國家行政機關依據有關法律，按照一定的法定程序和事實，由有關行政機關批準，解除國家公務員與國家行政機關工作關系的制度。辭退是國家行政機關的主動行為，但是，辭退不是行政處分，而是行政機關輸出不適合在本單位工作人員的一種手段。我國對辭退國家公務員的條件有十分明確而嚴格的規定。對因公致殘而又喪失勞動能力者；身患嚴重疾病或負傷正在治療者；在孕期、產期、哺乳期的女性國家公務員，不得辭退。所謂國家公務員的退休，是指當國家公務員因年老或其他原因(如因公致殘等)而不適宜繼續工作時，由政府機構發給該國家公務員一定的退休金，并使之退出政府公務職位的制度。國家公務員的退休條件包括：(1)年齡條件；(2)工齡年限；(3)喪失勞動能力。所謂國家公務員的開除是指國家行政機關依法對國家公務員違法違紀的行為做出開除公職的行政處分，是對國家公務員進行懲戒的最嚴厲的形式。

我國實行公務員制度十多年來，退出機制經過了不斷發展和完善，退出機制相關規定也比較詳細和具體。與傳統人事管理時期相比，公務員隊伍的出口已經有了很大程度的拓寬，但是從現有執行情況來看，仍遠遠不能適應公務員隊伍建設發展的需要，仍然需要不斷健全和完善。公務員隊伍的出口不暢，造成了公務員系統事實上的能進不能出、能上不能下，客觀上形成了公務員隊伍的自我封閉性，不能與社會其他群體進行良性的互動式交流。其弊端主要表現在：

第一，制約了激勵機制的有效發揮，不利于人才資源的開發與合理配置。由于公務員隊伍出口不暢，出難下也難，致使隊伍內部難以盤活，年輕優秀的人才不容易脫穎而出，按部就班、論資捧輩、等待觀望的心理普遍存在，公務員隊伍缺乏應有的活力。這種現象的存在，違背了人力資源管理的能級對應原理，能力不勝任者不能下，能力不具備者也不能出，人才資源不08實現科學有效地合理配置，降低了行政效率，損害了政府形象。

第二，公務員隊伍的新陳代謝緩慢，結構調整僵化。隨著政府職能的轉換、形勢的發展和變化，公務員隊伍應該經常性地保持結構調整，不斷改善隊伍的知識結構、能力結構以適應發展的需要。這要求一方面要加強公務員的在職培訓提高，另一方面必須不斷地引進人才。但是，在既定的編制內、在整體容量有限的情況下，老的出不去，新的就進不來。近年來，各級政府雖然通過各種途徑加大了人才引進的力度，從中央到地方每年都從大學應后畢業生和社會在職人員中招收一定比例的公務員，同時，對博士以上學歷和歸國人員進入公務員系統提供了許多優惠政策，但由于隊伍出口不暢，整體容量有限，補充新鮮血液也有限，不能從根本上改善公務員隊伍的整體結構。

第三，導致了政府機關工作人員的臃腫，加大了政府的用人成本。由于公務員退出機制的不健全，導致了擔任領導職務的公務員能上不能下，即便改任非領導職務，也成為待遇不能少、職級不能下、具體工作不多的特殊群體，這些人員長期在機關中沉淀，造成了官多兵少的局面。這種現象在基層單位表現得尤為突出，導致做具體工作的人少，“巡視”、“調研”的人員多。同時，一些工作能力有限、不勝任本職工作的公務員占據了編制和位置，為了完成工作目標和任務，不少單位只好長期借用其他人員或聘請臨時人員，導致了政府機關工作人員日益龐大，增加了政府開支。

二、我國公務員退出機制弊端產生的原因

造成上述弊端的原因是多樣的，分析現實及歷史情況，主要有以下幾個方面：

第一，監督、競爭機制乏力，考核流于形式。原來有一首順口溜：“一杯茶，一包煙，一張報紙看一天”，用以形容當時的國家干部，事實上，現在的許多國家公務員仍然保留著這種現象。由于監督、競爭機制乏力，在無形中形成了公務員身份終身制的客觀事實，只要不犯錯誤，即使能力一般、表現一般也很難辭退。同時，現行公務員考核主要在行政機關內部考核、測評，缺乏社會化評價和公眾評判。有的單位領導怕得罪人，做老好人，考核流于形式，監督、考核機制形同虛設。這種現象，造成了應該退出的公務員沒有退，損害了公務員隊伍的形象。

第二，社會保障體系不健全。我國目前的公務員保障制度基本上沿襲了傳統人事管理時期的保障模式，即完全依附于單位并進而依附于國家的保障機制。這種保障模式已不能適應市場經濟體制發展和公務員制度改革的需要，只有公務員的保障體制與社會、與市場順利對接，才能形成公務員隊伍與社會的順暢流通。公務員社會保障體制改革的滯后，制約了公務員的正常流動，制約了公務員退出機制的有效運轉。社會保障體系的不健全造成了公務員的不愿不敢退出。

第三，再就業渠道狹窄，公務員缺乏參與市場競爭的勇氣。就業及再就業困難，效益好且穩定的職業少是公務員不愿退出的現實原因。我國目前正處于兩種經濟體制轉型時期，大批國有企業改制或破產，下崗、失業人員居高不下，企業效益不穩定。國家公務員一般長期從事行政工作，沒有什么專業技術特長，或者即使有，也擱下多年，在勞動力市場上缺乏競爭力，而公務員的福利待遇在全社會人群中基本處于中上水平，且穩定增長。因此，即使有一部分公務員厭倦了本職工作或者人際關系處理得并不融洽，但缺乏主動搏擊市場風險、面對社會競爭壓力的勇氣，不愿離開自己的崗位。

第四，傳統思想觀念的影響。幾千年來，中國社會形成了根深蒂固的“官本位”的社會身份認知系統，不少人把成為國家干部、投身于國家行政機關、吃“皇糧”作為一生最大的追求。他們把國家公務員作為一種榮耀、一種身份的象征，認為退出公務員系統會被人嘲笑和輕視，思想壓力大。這種思想觀念，在主觀上也造成了公務員的不愿退出。

三、健全和完善我國公務員退出機制的思路

健全完善公務員的退出機制，就是要進一步暢通出口，增強活力，建立起有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的用人環境，為公務員的退出在思想上、制度上、渠道上創造條件。對內要用人才開發的理念來實現公務員隊伍的整體性開發，實現公務員的合理配置。對外要以制度開放的姿態來消除公務員隊伍與社會其他群體間的隔閡，打破自我封閉，構建“開放式”的行政系統。結合國外公務員退出機制的特點和我國實際，具體應做好以下幾方面工作；

第一，加大外部監督、考核力度，激發公務員隊伍的活力。應嚴格規范公務員的監督、考核、獎懲等制度，做到平時考核與年度考核相結合，社會公眾考枝與工作實績考核相結合，規范考核程序，要加強外部監督力量，加大人大、政黨、群團、社會公眾、新聞媒體等對公務員的監督力度和考核力度。目前北京等地試行公務員一年內被三次有效投訴年終考校即為不稱職的政策，雖然引起了一定的爭議，但仍然值得借鑒和探索，可以在實踐中不斷規范和完善。要加大考核結果的使用力度，將考枝結果與公務員的職務升降、獎懲等切身利益掛鉤，對不稱職公務員要敢于動真格，對工作不盡職盡責、不適合繼續擔任國家公務員的，要依法給予辭退，做到能進也能出，“適者生存，優勝劣汰”，有效提高社會公眾對政府部門和國家公務員的信任度。

第二，改革任用、激勵、競爭制度，增強公務員的動力。改革任用制度，使不稱職的公務員和相形見拙的公務員能夠順利調整下來。要改革傳統的任免方式，突破單一的委任制模式，通過公開選拔、競爭上崗等方式不拘一格降人才，促使人才輩出。加大激勵、競爭力度，探索實行機關中層領導職務聘任制、任期制、合同管理制度等做法，并對任期作出明確的規定，到期必須重新聘任或競爭上崗，以此來解決領導干部一經任命、終身不下的弊端，真正做到能上也能下。

第三，健全公務員保障體制，加快公務員保障體系社會化進程。加快公務員保障體制的改革，變單位保障、國家保障為社會保障，將公務員的退休金納入養老保險的框架，有效融入社會保障，以保障體系的一體化來推進隊伍的交流溝通，為公務員的退出提供保障，解除后顧之憂，有效促進公務員隊伍的新陳代謝、良性循環。

第四，積極鼓勵公務員自愿退出，引導公務員退出后的再就業。武漢市曾事先試行公務員自愿退出可拿到一定經濟補償的政策，此后，有越來越多的地方開始效仿。雖然這項政策在社會上引起了較大爭議，但也給我們提出了一條探索的思路。在鼓勵公務員的退出上，還應該增加其選擇的多樣性，可以提供適宜崗位的招聘信息；推薦與其能力相適應、待遇基本相當的再就業崗位；提供再就業免費培訓；提供自謀職業優惠政策等各種方式供其選擇，鼓勵那些對本職工作崗位積極性不高的公務員自愿退出。

第五，破除“官本位”觀念，加快公務員職業化的建設。在傳統人事管理時期，公務員作為一種職業的觀念一直沒有得到確立，人們總是以國家機關干部、國家政權的代盲人的形象來看待公務員，公務員職業的特征被淡化，更多地被賦予政權化、權力化的色彩。所以在人們的心目中，公務員是最神圣、最穩定的職業選擇，這增長了公務員的傲慢和懈怠，公務員隊伍失去應有的活力。要引進公務員職業化的理念，樹立起公務員僅僅只是一種普通職業，它既會有就業、也會有失業這種觀念，引導公務員正確看待退出。

目前，我國公務員退出機制的框架已大體形成，退出機制的健全和完善也日益引起人們的重視。我們深信，只要能認真研究、合理借鑒國外公務員退出機制的優點，結合我國的國情和實際，不斷探索，不斷完善，不斷發展，一定能建立起一套有中國特色的國家公務員退出機制，造就一支精干高效、勤政廉政的國家公務員隊伍。

[責任編輯：黎峰]