陜西失地農發權益保障情況調查

[摘 要]隨著西都大開發的推進和城市化進程的加快，陜西近些年的非農建設用地急速增加，越來越多的農民失去了賴以生存的土地。盡管都分市、區在對失地農民的經濟補償和生活保障方面做了一些有益的嘗試，但由于多種制度與非制度因素的影響，陜西在農地征用中同多數地區一樣，也普遍存在農民參與度低、土地補償標準低、補償費分配不公、安置渠道大單一、就業幫扶不到位、社會保障缺失等情況，失地農民的生活與思想狀況不客樂觀。這個問題應當引起我們的高度重視。

[關鍵詞]失地農民；權益保障：調查

[中圖分類號]F327．41

[文獻標識碼]A

[文章編號)1002—7408(2006)08-0076-04

隨著西部大開發戰略的穩步推進，我省社會經濟快速發展，城市化、工業化進程不斷加快，公共設施、各類園區、大學城等非農建設用地急劇增加，失地農民越來越多。由于多種因素的影響，失地農民的權益保障嚴重缺失，他們進京上訪和集體抗爭的事件時有耳聞。如果解決不好失地農民問題，很可能對本地區的社會穩定和經濟發展埋下隱患。為了了解我省失地農民的現狀，掌握充分的第一手材料，以便正確分析失地農民權益缺失的原因，從而達到妥善解決失地農民的權益保障問題和維護陜西改革發展穩定大局的目的，我們在對陜西省、西安市、長安區、曲江新區等各級國土資源部門進行訪談的同時，還對西安、寶雞、咸陽、渭南、延安、商洛、漢中、安康、榆林等9個城市郊區的490多戶失地農民的權益保障情況及生活狀況作了人戶問卷調查。

一、我省農地征用及失地農民概況

與我國的土地狀況相似，人多地少、后備資源不足是我省耕地資源的基本狀況。據省國土資源部門2004年公布的數據，我省土地面積30869．3萬畝，人均土地8．6畝，遠遠低于西部地區人均28．3畝的水平，也低于中部地區人均9．6畝和全國人均11．4畝的水平。其中耕地6200多萬畝，全省人均耕地1．67畝，略高于全國人均耕地面積，但只相當于世界人均耕地5畝的33％。同年，西安市耕地總量僅有500多萬畝，人均耕地0．7宙，已低于聯合國規定的人均0．8畝的警戒線。

然而，隨著我省社會經濟的快速發展，城市化、工業化步伐的加快，城市建設用地數量持續增長。“九五”期間，全省非農建設用地共29萬畝，“十五”期間建設用地在此基礎上增加8萬余畝。2000年至2003年建設用地占用耕地分別是：5．8萬畝、5．9萬畝、7．3萬畝、7．7萬畝，2004年末上升到10．69萬畝，創下歷史新高。平均每年非農建設征用集體土地約8萬畝。全省建設用地規模不斷擴大，2002年總面積為1174．7萬畝，2003年為1182．4萬畝，2005年為1192．6萬畝。與此相反，耕地面積卻逐年遞減。2002年為6758．9萬畝，2(e03年為6362．8萬畝，2005年為6231．1萬畝。

非農建設用地的增加使失地農民人數隨之攀升。僅西安市長安區從1999年到2002年8月，全區項目建設占用耕地就達到4．75萬畝，全部失去或幾乎全部失去土地(人均0．3畝以下)的農民2．9萬人；西安市從2000年至2003年底，建設占用耕地40188畝，造成失地農民7．9萬多人，全市目前有失地農民約20萬左右。“十五”期間，全省建設用地約37．4萬畝，按平均每征一畝地約造成1．4個失地農民來測算，此間全省約有失地農民52．4萬。無視這一龐大而特殊的群體的生存狀況，勢必會弓1發社會問題，甚或造成不安定因素。

二、失地農民的生活及權益保障狀況

1．征地補償情況。調查顯示，全省農地征用的補償標準存在較大差異。表現在以下兩個方面；一是經濟較為發達的大城市的補償標準高于經濟發展較為落后的中小城市。拿土地補償費來說，西安市長安區有的村莊每畝地征地補償費達到5．88萬元，寶雞市有的村莊還達到6．4萬元，而陜北一些地方的每畝土地補償費只有0，02萬元。就安置補助費來講，西安曲江新區每人給到15萬元，而陜北有的村子每人只給了200元。二是企事業單位用地的補償標準高于國家公益事業用地。以長安區為例，大學城征地的補償費最少也在2萬元以上，而公路交通用地的補償一般都在6000元左右。

由于大多是按項目征地，因而基本是一次一價，一地一價。即便是同鄉同村，由于用地項目的不同，地價也有極大的差異。在長安區的韋曲街道辦，崔家營村每畝地補償5．8—5．88萬元，何家營村補償2．6-2．93萬元，兩者相差了3萬元之多；北霄村每畝地的補償竟然有四個標準；1．18萬元、1．26萬元、2．3萬元、2．35萬元；張杜村每畝補償0．48萬元、0．7萬元不等。延安市寶塔區柳林鎮的五個被調查村，每畝地的補償金分別是0．02萬元、0．1萬元、0，3萬元、0．4萬元、0．5萬元，與西安、寶雞每畝地的補償差距甚大。

2．征地后農民就業安置情況。改革開放以來，我省各地對失地農民安置主要采取的是在一次性交付安置補助費后，由農民自謀生計的貨幣安置方式，同時也嘗試了其它的安置方式。如2003年度省上審批西安用地的58個批次(項目)中，采取貨幣安置的奶個批次2．04萬畝，留地安置1葉批次3517畝，農業安置5個批次3270畝，社會保險3個批次522畝。近年來，我省還將省級投資的土地開發整理項目的安排與征地后的農民安置工作結合起來，統籌考慮，有側重地在征地量較大的縣市區的有關村組內安排開發整理項目，使這些地方的失地農民人均耕地有所增加。

無論是大城市還是中小城市，在農地征用中對失地農民直接進行就業安置的很少。在關于就業安置問題的470份有效問卷中，僅有14份回答“征地后家中有一人被安置就業·，占被調查者的3％，且其中絕大多數是臨時工，一半以上的人收入在500元以下。各地政府對失地農民進行免費就業培訓的也不多。只有27份回答有家人“被安排參加免費職業培訓”，占被調查農戶的5．7％。未被安置就業的絕大多敷失地農民都是自謀生路，他們主要靠外出打工、做小生意、租別人的地種等方式維持生計，還有的則純粹靠吃補償款生活，其所占的比例分別是：47．5％、15．3％、6．96、16．1％、14．2％。

從調查得知，當前也有一些地方積極尋求對策，探索失地農民就業出路。如：西安市曲江新區管委會已聯合雁塔區，以政府行政干預的手段要求入區項目單位按照一定比例接收被征地農民就業，目前區內企事業單位已吸納部分農業人口在建筑、酒店、餐飲服務等行業上班。西安高新開發區近年發展迅猛，征地量逐年上升，為妥善安置被征地農民，他們探索出了一條留地安置辦法，即征為國有的土地中4％的土地在辦理出讓手續、繳納了各項稅費后，交給農民，由農民按城市規劃的途徑使用，或自己開發，或由農民集體經濟組織以入股或轉讓的形式將土地交給開發區，由開發區進行統一開發和建設，有效地維護了農民的利益。

3．征地后參加社會保障狀況。問卷對土地被征用后農民參加社會保障情況的調查，主要包括；土地被征用后，自己及家人是否已被轉為城鎮戶口、上級是否為家中老人購買了養老保險、為家人購買了醫療保險、家中未就業人口是否享受最低生活保障。在445個被調查農戶中，440戶回答未轉為城鎮居民戶口，占被調查農戶總數的98．9％；441戶回答未給家中老人購買養老保險，占99．1％；440戶回答未買醫療保險，占98．96；416戶回答未享受最低生活保障，占93．3％。在這些受訪者中，僅有5人被轉為城鎮戶口，4人購買了養老保險，5人購買了醫療保險。而且，這幾位已買養老和醫療保險的，全部是個人出資購買的商業性保險。

在對有關土地管理部門的訪談中，當我們問及為什么沒有給失地農民辦理養老、醫療等社會保障時，多數回答補償時把保險費用都分給了失地農民，而農民自己不愿意購買。至于最低生活保障問題，土地管理部門一般都認為是民政部門的事，他們無法解決。

可喜的是，西安市在2005年4月出臺了(西安市建立被征地農民就業和社會保障制度的若干意見)，(意見)規定，本市城6區和3個開發區，經有批準權的人民政府批準，由市國土資源管理部門實施統一征地后人均擁有耕地面積不足0．3畝符合撤村轉戶條件轉為城鎮居民的農業人員。根據新征地農民和已征地農民的不同情況，按照強制性與選擇性相結合，眼前生活與今后養老、醫療、基本生活保障相結合的思路，分別為其建立制度基本統一、繳費檔次自選、待遇標準合理、參保方式靈活的社會保障制度。{意見)對建立新征地和巳征地農民的轉戶、養老、醫療、最低生活保障制度，都作了較為周密的規定，而且對各類保險資金的來源也作了切實可行的安排。詼(意見)巳于去年7月1日實施，1年采已有不少被征地農民感受到了新政策的實惠。西安市長安區從去年開始也為女55歲、男60歲以上的被征地農民每人每月發放50元生活補貼，緩解了失地農民的養老之憂。

4．農民在土地征用中的參與情況。為了調查農民在土地征用中的參與情況，我們在問卷中設計了八個相關問題。總體看來，在土地征用過程中，農民的參與權及知情權都明顯不足。如西安市長安區的285戶被調查者中，有207戶回答土地征用前沒有征求過他們對征地的意見，占被調查戶總數的72．6％170．4％的被調查者表示未被告知被征土地的用途；85．7％的被調查者表示，上級沒有征求過他們對征地補償標準的意見。綜合對省內其它地市的調查情況，被調查者對以上問題持否定回答所占比例分別是：48％、47％、64％。

關于村委會在征地過程中的履行職責和實際作用問題，西安市長安區有76．6％的被調查者反映，土地被征用后，村委會未告知全村土地補償款總數，有77．4％的被調查者反映村委會未就征地補償費的分配辦法組織村民討論或征求村民意見，63．3％的被調查者表示村委會沒有公布征地補償敦的分配情況，36％的被調查者認為村委會和村民小組截留了農戶的征地補償款。

寶雞和延安的一些村級組織在尊重農民的知情權方面做得較好，寶雞的被調查農戶對“村委會是否公布了全村土地補償費的總數”和“是否公布了各家的分配情況”兩個問題的肯定回答都達到了100％，延安的被調查農戶對上述問題的肯定回答也分別達到81。8％和87％。

5．失地農民的實際生活水平。土地被征用后，農民的生活支出普遍增加，失地前農民的糧食、蔬菜一般都能自給自足，失地后這些東西都要用錢購買，用于日常消費的開支必然加大，加之收入來源減少且不固定，盡管他們獲得了一定的補償金，但仍有相當一部分人的實際生活水平是下降的。在447份有效問卷中，僅有97份回答征地后其家庭生活水平提高了，占21．7％；有205人選擇了征地后“生活水平下降’，占4，．96；其余被調查者基本都表示與土地征用前“差不多”。

三、征地中存在的問題

從調查情況看，征地中農民的各種權益并未得到充分的重視，征地過程中仍存在著一些較為嚴重的問題。

1．征地工作不規范，缺乏透明度。(國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見)規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。{土地管理法)規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”從調查情況看，以上有關規定并未得到很好的執行，各地對征用程序的落實良莠不齊，甚至存在暗箱操作、非法用地的情況。有關資料顯示，西安市某區大學城用地2萬余畝，其中相當一部分是沒有經過法定審批程序，屬于未批先征、未批先用。當地有關政府部門的工作人員稱，大學城是區上的招商引資項目，其用地可以不經過區國土局審批和實施，而由區政府直接委托鄉政府辦理。這顯然不符合國土資源部1999年頒布的(建設用地審查報批管理辦法)的有關規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門負責建設用地的申請受理、審查、報批工作。”類似的違規行為，在各地的土地征用過程中并不鮮見。

作為土地的所有者，農民在土地征用中的知情權和參與權沒有得到充分的尊重。農民對自己正在使用的土地該不該征用、征后干什么、應怎么補償、補償款怎么分配等關乎他們切身利益的事，一概沒有發育權，而且有相當一部分農民連知情權都沒有。這必然造成農民利益受侵，同時也為各級干部以地謀私、尤其是鄉村干部大發賣地橫財提供了條件。近年來頻繁出現的失地農民的上訪、告狀甚至沖擊政府機關等現象，大多由此引起。據反映，富平縣某民營企業征用周圍村組的耕地用于建大學，整個征地過程農民都未參與，自始至終由村委會與該企業洽談，最后究竟獲得多少補償款，村委會從未告訴過大家，農民稀里糊涂就把地賣了。周至縣集賢鎮某村，村主任私自把上百畝集體土地買給一些村外的單位和個人，并把賣地款悉數私吞后在西安給自家買了樓房；

2．補償標準偏低，補償費交付不按時。土地征用后，補償多少是失地農民最關心的問題，這關系到他們的切身利益，直接影響到農民今后的生產和生活。目前我省尚未制訂統一的征地補償費標準，各地的征地補償標準普遍依據(土地管理法)及陜西省有關法律法規確定執行，即“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍，兩項相加，最高不超過30倍。”按此標準，失地農民所能得到的補償款滿打滿算也就2萬余元，這明顯偏低。實踐中，西安市長安區、曲江新區和寶雞、威陽等地雖然突破了(土地管理法)的最高限制，但其他多數地區的補償仍然受到法定標準的局限，從而使失地農民的生活、就業都面臨較大困難。

有關資料顯示，西安市近年來各類建設項目用地實際發生的征地補償和安置費用，基本控制在0．5萬元—18萬元／畝之內。在交通、能源、水利等單獨選址建設項目用地征用的3196畝土地中，土地補償費實際支付在0．3—3萬元／畝之間，安置補助費實際支付在0．2--3．5萬元／畝之間；城市批次用地征用的6506畝土地中，土地補償費實際支付在0．4-9萬元／畝之間，安置補助費實際支付在0．4-18萬元／畝之間。相比之下，交通、能源、水利等單獨選址建設項目用地的土地補償安置費用明顯低于城市批次用地，這使同樣失去土地的農民獲得的補償費出現較大差異，造成了事實上的不平等。

此外，失地農民的土地補償和安置補助費往往不能按時兌現。長安區某街道辦，承諾征用土地每畝補償2．3萬，但近兩年時間過去了，絕大多數村民拿到的補償款都不足額，如王Ⅱ被征地4．6寓，實得補償款48000余元；張Xx被征地3．5畝，實得補償款12000元。西安市雁塔區雁塔村在土地被征用后，由于征地前土地未承包到戶，農民沒有獲得土地補償，只得到了住房補償。原承諾1葉月進新房，實際上兩年多才蓋好，這也是一種變相的拖欠。一些地方還有克扣補償費款的現象，如渭南某地，在征用農民土地后，只給付征地補償費，沒有安置補償費。

3．政府低征高賣，侵害農民利益。最近幾年，由于工商業用地需求的增長，各地的地價都不斷升高，有的甚至成倍上漲。長安區自實行土地掛牌出讓后，區內地價一路攀升——2001年，該區地價為每畝15萬元，2002年7月土地掛牌出讓價為每畝50．05萬元，一年后每畝上升到90萬元，僅兩午時間，地價漲了瞄。然而，地價飛升的好處并沒有惠及失去土地的農民，而征地補償費雖然略有增加，即從2萬多元增加到5萬多元，但與區政府土地出讓價的漲幅相比，實在少得可憐。這一現象令人費解。政府和開發商作為土地買賣中最大的贏家，是否應將所得增值收入“分一杯羹”給失去土地的農民?政府的這些做法，引發了失地農民極大的對立情緒，也嚴重損害了政府在農民心目中的形象。

4．安置形式單一，農民就業困難。目前，我省大部分地方對失地農民的安置都采取一次性貨幣安置的方式，即一次性發放安置補助金，讓農民自謀職業。但是，當前社會正面臨著巨大的就業壓力：下崗工人再就業、大學生求職難……就陜西來說，這樣一個經濟欠發達的西部省份，本身提供的就業機會非常有限，沒有一技之長、文化素質相對低下的失地農民要找到一份穩定的工作，難上加難。而失地農民找不到工作，就等于斷了經濟來源，一切花消都要靠為數很少的土地補償費來支付，當這筆活命錢用完以后，他們的生活將面臨困境，他們對于社會的認同度也將隨之降到最低點，這必將對本地區的社會安定構成潛在威脅。

調查顯示，大部分地區在土地征用中不僅未對失地農民進行就業安置，而且也未安排失地農民參加職業技能培訓。一些地方雖然要求用地單位用工時優先使用被征地的農民，但大部分用地單位在獲得土地使用權后就將用人的承諾拋在了腦后；有些單位雖然接收了失地農民來做工，工錢卻遲遲不能兌現，拖欠一年之久算是正常的，農民工對此敢怒不敢言，否則這個泥飯碗都難保。

雖然西安市曲江新區、高新技術開發區等還嘗試了留地安置等方式，但就省內總體情況看，采取這些新型安置方式的地方還很少，受惠農民不足失地農民總數的10％。再者，由于配套措施跟不上，留地安置的實效尚不明顯。如西安市雁塔區雁塔村的土地被征用后，征地方留出30多畝地供該村失地農民開發使用，但因為開發資金一直落實不了，所以直到現在這片地仍然閑置著。

5．社會保障缺失，難解農民后顧之憂。土地是農民最穩定的生產資料和最可靠的社會保障，失去土地便意味著農民失去了就業和生存的雙重保障。因此，失地后參加社會保障成為農民規避風險的重要手段。

為解決農民的社會保障問題，西安等地雖然進行了“土地換保障”的積極探索，但從全省范圍來看，土地被征用后失地農民參保串極低。這其中，固然有失地農民參保意識不強，不愿用土地補償費買保險的因素，但主要原因還在于土地補償費過低，失地農民無力購買保險。

當然，也暴露出現行社會保障制度的不完善和政府有關部門工作不到家的問題。此外，多數地方的城鄉二元戶籍壁壘仍未打破，因而也普遍未給失地農民辦理戶口農轉非，導致失地農民無法享受城鎮最低生活保障。調查中，許多失地農民對自己的生活前景表示了很大的擔憂。生活前景的不確定使一些青年的心理發生變化，據有的農民反映，土地被征后村內治安狀況出現惡化，偷盜、搶劫等現象較征地前明顯增多。如果不能盡快妥善解決，勢必還會波及城市治安。

四、農民的意見和企盼

通過調查問卷，我們還征詢了失地農民對現行農村土地制度的看法，結果顯示，73％的被調查者認為現行的土地征用制度“不合理”，63．7％的受訪者對補償標準“很不滿意”；對于補償款的發放方式，表示“很不滿意”的占49．2％，“不太滿意”的占30％。88．1％的被調查者希望得到承包土地的自主處分權，92％的被調查者希望得到宅基地的自主處分權；86％的被調查者希望成立農民協會，以維護農民的利益。他們對土地征用提出了意見和建議，表達了迫切改變不公正、不合理現狀的心聲。

1．增加征地工作的透明度，還群眾一個明白。絕大多數被調查者提出，各級政府應嚴格執行中央的政策，依法辦事，規范征地程序，征地前應充分征求農民的意見，給農民說話的權利；征地方式、征地用途、征地數量、補償標準及分配等征地的每一個環節都應當公開，讓群眾有充分的知情權和參與權。 2．提高征地補償標準，及時兌現補償款。被調查者普遍認為補償標準太低、補償款太少。他們說，雖然眼下是拿到了一些錢，但大部分地方的補償款少得難以維持以后長遠的生汁。拖欠、克扣補償款現象嚴重，征地款遲遲不能如數發到手中；被截留的征地款也去向不明。他們希望上級有關部門查一查、管一管。

3．解決就業問題，保障征地后的生活。農民說：地賣了，錢光了，心慌了。他們擔心，失去了土地這一維持生計的主要來源，就業沒有保證，生活就沒有了保障，甚至無法生存。他們希望政府站在農民的角度看問題，重視失地農民的實際困難，切實解決他們的就業問題。他們說，任何開發建設都不應建立在農民的痛苦之上。

4．參加社會保障，解除后顧之憂。調查中，失地農民非常關注養老保險、醫療保險以及最低生活保障等同題。他們盼望通過各方面的共同努力，使失地農民“老年人有補助、青年人有工作、小孩生活有保障”，以增強對未來生活的信心。

5．加強監督管理，杜絕征地中的腐敗行為。被調查者反映基層存在干部作風不正、強行征地、野蠻征地、亂圈地的現象；有的地方或征而不用或建設中斷，導致土地閑置、失地農民補償款落空。他們希望有關部門加強監督管理，合理、合法征用土地，切實維護好農民的利益。

6．把土地交給農民自主處分、交易。部分受訪者提出，農民作為農地所有者成員和農地使用者，有權在土地買賣、租用當中與買方、用地者直接見面、談判，自主交易。

通過調查，我們看到，我省失地農民的權益保障存在不少而且較為嚴重的問題。各級政府應直面這一現實，切實引起高度重視，并積極探求解決問題的良方，讓失地農民能夠安居樂業。這是本地區社會穩定和持續發展的一個重要前提。

[注：本文為陜西社科基金項目(陜西城市化過程中失地農民權益保障問題研究)(立項05C008S)的階段性成果]

課題組成員；王翠英、王小魚、趙宇輝、泰玉珍、陳合營