試論法治政府的道德訴求

[擒要]遭德作為法治政府的要件，不僅必要，而且可能。為政以德是中華民族的優秀傳統；德法并舉是法治政府的必然選擇；以德行政是以德治國的關鍵。當前，加強法治政府的道德建設的關鍵是深化行政改革、進行道德立法、堅持褒善罰愚和加強社會鹽督。

[關鍵詞)法治政府；政府道德；依法行政；以德行政

[中圖分類號]D92

[文獻標識碼]久

[文章編號]1002-7408(2006)08-0025-03

對“依法治國，建設社會主義法治國家”而言，“依法行政，建設法治政府”不僅是題中應有之義，更是關鍵環節。法治政府從其權力來源、合理性基礎、權力行使和最終目的來看，每一方面都包含著深刻的道德意蘊；換言之，在“堅持依法治國與以德治國相結合”障四治國方略指導下建設社會主義法治政府，必然有其客觀的道德維度和深刻的道德內涵。

(一)政府道德：法治政府的要件

法治政府，是指政府機構的設立與運作，包括行政立法、決策、實施、監督在內的政府整體行為和公務員個人執行公務行為，都是合法化、合理化、規范化的，其要件內在本質地包含著對道德的訴求。政府的產生、存在和發展，特別是代議制中授權與被授權的關系，決定了現代責任政府必然擺脫不了道德的支持和評判。這就要求政府整體道德和行政主體個體道德必須以公正、正義、廉潔、誠信、人權與民主等現代科學理性精神為終極價值訴求，前者注重政府依法行政且其政策的制定與實施既合程序又合社會基本價值，后者注重行政官員個體的責任感、事業心，及在多大程度上滿足社會民眾的需要。因此，公正平等、廉潔自律、務實高效等道德責任不僅是現代政府的行政目標，更是一種道德責任和價值追求。

政府道德既是依法治國的內在要求，更是以德治國的關鍵所在，它對法制政府的其他要件具有巨大的作用力。

首先，是對依法行政的積極提升。依法行政作為當代法治的橫心原則，是一種以符合法律為基礎，以確認或變更權利與義務為主要內容，以行政立法和行政執法為行為構成要素的理念、制度和行動。其目的在于合理配置政府行政權力，有效規范行政權力運作，為公民權利的行使提供充分保障，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。這一目的的實現，必須以涵整社會價值追求和人民道德期望的“良法”為邏輯起點。因為政府法治及其所體現的民主不僅在于是否有法可依，甚至也不在于是否依法行政，而在于法律本身是否“合法”——合法律的道德基礎和價值目標，關鍵在于“善法良治”。行政法規、執法程序的道德性和執法人員的道德素養很大程度上決定了行政的效度、公正度、科學性和權威性。因為政府作為公共利益的代表，必須以自己的積極作為，使社會成員在政府提供的公共保障中，不僅因享有的福利而感到幸福，而且因生活于一種安全、可信的氛圍中而逐漸走向善良和崇高，這當然是政府的責任；同時，政府還是公共秩序和善良風俗即公序良俗的代表，同樣必須以自己的積極作為，維護、支持良好的道德風尚，成為社會道德的表率，這也是政府的義務。

第二，是對權力監督的有力保障。關于權力制約與監督的必要性和重要性，西方哲人孟德斯鳩早有論述：“要防止權力濫用，就必須以權力約束權力”，“絕對的權力導致絕對的腐敗”。要懲治和防止腐敗，促進政府行為法治化，必須著力于從機制人手，建立和完善新型的監督機制。有效的監督體系應是外在監督、內在監督和道德監督三者的有機結合。以法規和制度為核心的外在和內在的行政監督因缺乏行政主體的內省與自覺而導致效率不高。法律的“毖后”性、滯后性、外在強制性等特點決定，如果在現實權力監督中不納人道德的力量，那么就會出現悖論：即法制監督越是有力和普遍，權力腐敗越是“隱蔽”和“高級”。行政人員只有逐步擺脫外在規范強制轉而受內在道德良心約束，根據自己為自己頒布的道德原則或道德律令去行動，而不為自己的欲望和社會他人的要求所左右時，他才是自覺和自律的。換句話說，只有具有“自我立法”、“自我行政”、“自我司法”道德自律素質和能力的公務人員才可能使監督有效。強化道德監督的內在機制是監督高效的核心驅動力。

第三，是對保障人權的強勁支持。無論在歷史或現實中，對社會秩序全面而嚴密的控制，政府主要通過其所壟斷的絕大多數社會資源采實現的，并一直被掌權者視為最有效的方式。但這種以對社會所有力量的排除為特征的‘強國家弱社會’的結構形態，因為缺損了公民對國家和社會事物的參與而抑制了社會發展的活力，這是公共權力針對公眾的異化。以公民權利制約國家權力，防止和克服國家權力君臨公民權利之上而產生的越權、瀆職、腐敗等現象，有力地保障公民權利能夠有效行使，使人權得以充分實現，這是法治國家及其政府的“基礎道德要求”，也是終極價值追求。當前我國比較普遍和嚴重的是，國家權力特別是行政機關超越法定界限侵犯公民權利，而公民不能得到及時、公正、有效地救濟。這既有在“非個人權利傳統”中成長起來的中國公民主體意識和權利意識普遍缺乏的原因，更有部分行政領導和公務人員自視為高高在上的主宰，保護公民權利觀念淡薄的因素。有效改變現狀、保障人權的前提在于公務人員對自身角色規范的科學認識和角色地位的理性把握，核心在于道德良心的內心訴求和社會公平的終極關懷。

(二)法治政府的道傅訴求何以必要和可能

第一，為政以德——中華民族的優秀傳統。中華兩千余年倫理型社會孕育生成了博大精深、根深蒂固的“道德理想主義”文化傳統，中國封建史很大程度上就是一部儒家倫理思想轉化成國家意識形態、社會制度以及民間禮俗的歷史。《論語·為政》開宗明義指出：“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之。”在儒家倫理指導下各朝歷代以德為政，創造了輝煌的德治文明，積累了豐富的理論遺產。孔、孟、茍掌權為公、從玫為民，厲行節儉、清正廉潔，忠于職守、敬業勤政，顧全大局、團結協作的思想；董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計其功’的理論；柳宗元“吏為民役”的論點；王夫之“公天下”的倡導，顧炎武“清議”的主張……均從不同側面，為創建一個合乎理性、正義的社會提出了政府道德的豐富思想。當然，這些思想主張有其階級和歷史局限性，如愚忠思想、官本位意識等容易滋生現代拉幫結派、權力迷信觀念等。但其“德政”精華歷經歷史長河的沖刷和積淀，已經浸透在每一個中國人血肉中，作為“歷史的遺傳”是無法徹底掙脫的。面對這一“基本國情”，以揚棄的精神傳承其精髓，使今天的政府法治更富有民族優秀傳統的滋養和底蘊，才可能更富道德合理性和價值合理性。

第二，德法并單——法治政府的必然選擇。構建和諧社會、建設法治政府，法德相濟共治是基本治國方略。對于所有有自主行為判斷能力的社會公民而育，雖希望按照自己的意愿來存在，但必須依照他人和社會的尺度來行動。因此，體現社會秩序和時代合作精神的法律、道德、行政規章以及風俗習慣等社會規范體系是自由個體行為的最高準繩。而使他人和社會的尺度內化成為個體的內在信念和價值追求是保持社會和諧有序的關鍵，其作用靈魂就是作為法律“天然”互補的道德。孔子“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”是對此最精辟的論述。威謙·K·弗蘭克說，沒有道德風尚的“生活將是‘孤獨的、貧困的、齷齪的、野蠻的、短促的’。”“法治”與“德治”的同一性與同向性、差異性與互補性、互動性與相融性等特征，決定兩者總是相輔相成、缺一不可。在建設法治國家和政府的前提下，把依法治國與以德治國從實質上結合起來，擴大法制建設領域，加強和加速道德法制化進程，以法治促進德治，以德治完善法治。從以滿足社會最普遍的道德訴求為摹本點，提升國民的現代道德精神和法律信仰；以調控義利關系為著力點，強化道德與法律對社會公正的正向激勵機制，形成治理合力；以促進社會與人全面發展為制高點，提升德治與法治聯動平臺，提高中國社會整體的文明程度三方面人手，著力構建法德并舉的運作機制。

第三，以德行政——以德治國的關鍵。治國，關鍵在于治政；以德治國，關鍵在于以德行政，以德行政就是要行政人員具有良好的道德品質，凡事以身作則，其育行堪為社會楷模，正確行使好人民群眾賦予的公共權力，以國家、民族和民眾的利益為最高原則。否則，以德治國這一制度目標就會流于空談，成為純粹的宣示和說教。對政府行政而盲，法制提供了統一的行使強制力的程序和標準，從而使一個社會能夠獲得普遍的法律秩序。但重要的是在實踐中我們發現，法制在制止政府自身存在的某些破壞秩序穩定的因素方面總是表現得不盡如人意。如政府公職人員即使嚴格依法辦事，也會沾染嚴重的官僚主義習氣；通過法律手段對政府官員腐敗的懲治和相關制度化措施對濫用權力的制約都因腐敗問題的惡化而難以奏效。這與法制不健全有關，更因行政人員道德缺位而引發。制度不道德成為了個人不道德的根源，政府公共行政的不道德造成了整個社會的道德荒漠。走出困境無疑需要循著路徑“逆行”過來，即通過政府道德建設來帶動全社會道德水平的提升。公共行政制度、程序和行政人員的道德化是以德行政的主要內容，其中制度和程序的道德化是行政人員道德境界提升的前提和根本。只有在公共行政的制度、程序和行政人員的相互作用中保證了道德這個要件，行政人員才是以德行政的主體，也是以德治國的主體。

(三)法治政府的道德訴求何以實現

第一，行政改革——政府道德的行政基礎。行政改革不僅具有重大的經濟和政治意義，還有重大的倫理意義。因為，一方面行政改革對經濟、政治和社會穩定、社會公平帶采的良好效應，合符人類倫理的價值精神追求；另一方面，行政改革還直接為新的進步的行政倫理開拓生存發展的基礎，并不斷壓縮落后道德或不道德因素的生存空間。然而，近年來以建立現代行政制度為內容的行政改革由于種種原因(也包括經濟體制和經濟制度的原因)步伐不大，收效甚微。現行行政制度與現代法治政府以為民執政、權利主政、依法限政、程序統政、科學理政、高效行政、廉潔清政、信用從政、開放辦政的價值目標要求之間還有相當距離，舊體制的基本東西并沒有得到根本消除。盡管倫理可以超前，但新行政倫理要作為整體存在并在行政活動中起主導作用，是不能沒有制度和體制基礎的。對于這一點小平同志早就指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”消除政府倫理上的腐敗、特權、不公、低效等消極落后現象，確立起與市場經濟相適應的先進的行政倫理，不能僅停留在宣傳教育上，更應落實到改革行動中。

第二，道德土法——政府道德的制度保障。在行政領域進行道德立法和道德制度化建設十分必要和迫切。任何一個社會，在謀求和諧穩定的社會秩序過程中，都需要依賴于全社會所廣泛認同的公平和正義原則的實現，作為道德范疇的社會公平正義的實現所依據的最直接的力量是政府。通過政府的道德化來調整利益矛盾、消解社會沖突，實現對整個社會的道德整合，是提升社會整體道德水平，獲得穩定社會秩序最為根本和可靠的力量。因為行政主體泡括個人和組織)在眾多社會主體中居于優勢地位，是社會的強勢群體，他們擁有國家和社會事務管理中的人、財、物支配大權，不但有更多的“機會’和條件獲取不正當利益，而且有更多的“幌子”和名目來掩整這種不道德行為。同時，行政主體應遵循的基本倫理要求，直接關系到個群利益的合理調整和公共權力運作的社會效果。如行政主體在倫理上得不到有效規約，把公共權力作為謀私獲利的手段，把關系民眾利益和社會穩定發展的大事任意處置，則會造成社會物質利益的損失和社會秩序的混亂，甚至危及政權的穩定。因此，加強行政道德法制化建設，把權力公共意識、公益至上原則、無功即過觀念等基本行政倫理精神法律化、制度化，增強了行政倫理的“硬”度和“力”度，符合中國社會轉型期政府道德建設和倫理發展的內在要求。

第三，衰善罰惡——政府道德的利益支持。在中國，無論古代官員還是現實行政主體，都存在這樣的二律背反：一方面在倫理要求和人格目標上被定格在社會道德的典范層次上；另一方面為官不仁，喪失起碼道德人格的事例又大量存在，從而使過高的行政倫理要求成為一種虛偽的粉飾和擺設。因此，作為同一時代、同一社會經濟政治環境中生活的社會主體，行政主體在倫理水平上不可能太過高于其他社會主體，其區別應主要體現在由于特殊的實踐領域和從業性質決定的倫理內容上，而不應是自律水平和倫理層次上。現實行政領域應建立揚善抑惡的社會機制，在對不道德之人事進行輿論譴責和法紀處罰的同時，對道德奉獻者給予必要的回報和褒揚，如一定的待遇和資格(比如作為加薪、升職的必要條件，并給予制度保障)，通過社會媒體加以宣傳和贊頌，使其社會形象大放光彩，得其應得。盡管行政道德奉獻者在踐行道德時，并不一定期求社會的回報和獎勵，但作為行政倫理倡導者的國家和社會卻有義務使他們擁有獲得物質和精神上相應回報的權利。只有這樣，才能激發行政主體踐行道德的內驅力，并在社會中形成強大的凝聚力和感召力。

第四，社會監督——政府道德的公共保障。道德作為一種社會調控手段，其本質特征在于主體的自覺和自律。培育自律的道德行政主體，“教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。”現行我國監督體系主要包括立法監督、司法監督、政府機關內部監督、黨的監督以及群眾監督和社會輿論監督等形式，其中除了后兩種之外，其余都是有組織的監督，且基本上都是事后監督，即在行政主體發生了違法、違紀行為之后進行法律或紀律上的處罰和處分，是一種付出“代價”的處罰性監督。與此相反的是事前監督——在不良行為未發生之前的無代價的導引性監督，本質上是一種道德監督。它強調防微杜漸、克己內省，不僅遵守“實然’要求，更注重“應然”追求；把法律制度作為最低警戒線，養成守法道德，把行政倫理作為道德追求，企及楷模道德。目前我國的行政監督體系中，唯有群眾監督和社會監督更具有道德監督的成份和性質，但其力度和效度并不令人滿意，根源在于它是一種無組織監督，且缺乏與事后監督系統的有效連接，雙方的有效協作統一是加強政府道德建設的有力保障。

綜上所述，社會主義法治政府以德行政是獨樹一幟的實踐創新。必須以科學創新的精神，立足于改革開放的偉大實踐，整合中國傳統德治精髓和發達國家法治精華，建立富有民族特色和文化底蘊的法治政府模式。以這樣的高度和視野堅定法治政府的道德建設，政府增強的就不僅是權力的權威性和有效性，更是目的合理性和價值合理性，由此受益的不僅是政府，更是每個公民、是全社會、是古老而偉大的中華民族。

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