國企紅利“分食”難題

6月16日，國資委研究中心副主任彭建國對外表示，中央企業國有資本經營預算制度的具體方案有望在年內出臺。這意味著：今后，我國最主要的169家國企將難以“獨享”9000多億元的利潤，12年來，央企只繳稅收不繳紅利的歷史將永遠成為過去。然而，就目前來看，推行國有資本預算的條件是否已經完全成熟？央企該如何上繳利潤？國有資本預算與公共財政預算的關系又是如何界定的？編制國資經營預算，從一開始就已注定要成為一場牽一發而動全身的改革。

國企紅利要上繳了！

從歷史上看，中國國有企業最初實行的是統收統支制，企業在收益的分配和處置方面是沒有任何自主權的，企業將所有的利潤上繳給國家財政，然后再從國家財政那里獲得投資、虧損所需要的全部資金。這意味著政府既是國有企業的剩余索取者，享有國有企業的全部盈余，也承擔著國有企業的財務風險。而國家從國有企業那里取得的利潤，則體現為國民利益。

1994年稅制改革后，國企的稅后利潤開始收歸企業自身所有。也就是說，國有企業在1994年之后就和其他所有制企業一樣只需繳稅，而不需要向企業所有者（全體國民）分紅，也就更談不上作為國有資本運營收益或公共產品開支的來源了。這部分利潤大多是作為企業內部投資或福利在企業系統內部消化了。據統計，從1998年到2005年，國有企業的利潤節節攀高，其年利潤總額從213.7億元提高到了9047億元，短短7年之內增長了42.3倍，累計利潤超過4萬億元。

“十六大”后，國企改革倡導“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必須堅持“誰投資、誰受益”的原則。按照這一原則，國有企業也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一部分權益。在這一背景之下，2003年3月24日，國資委作為國務院的直屬特設機構正式成立，其職能是代表國家履行出資人的職責，對授權監管的國有資產依法進行監督和管理，實現國有資產的保值增值。然而，十幾年來，中央企業尤其是壟斷企業，已經習慣了獨享高額利潤，此番國資委要想收回財權，難度可想而知。而且，在過去的十幾年中，國有企業的利潤非但沒有被所有人享有，其巨額虧損卻要靠國家財政來補貼。通過查閱《中國統計年鑒2005》可知，從1994年至2004年，國家財政用于國有企業虧損的補貼達到了3306.13億元，用于增撥企業流動資金383.16億元，用于企業挖潛改造資金8645.14億元，三項合計高達12334.43億元。

面對這種狀況，中央政府多次提出“要加快建立國有資本經營預算制度”，使國企最終成為真正的“企業”。于是，國資委從2004年起開始組織力量對國有資本經營預算制度進行研究，并提出了初步的工作方案，認為國資收益將主要用于支付國企的改革成本、促進國有經濟布局調整和提高企業自主創新方面。

2005年末，在中國企業領袖年會上，中國人民銀行行長周小川“為了明晰產權、改善公司治理，國有企業分紅問題、混合所有制企業中國有股的投資收益和分紅問題，都需要提到議事日程上來認真加以討論”一席話，更是激起了千層浪。10天后，國資委主任李榮融公開表示，從2006年開始國資委將正式試編中央企業國有資本的經營預算。國有資本經營預算的清障帷幕漸次拉開。

如何“分食”成難題

就目前來看，現有國企的壟斷之弊早已為廣大民眾所詬病，而國企利潤為少數利益群體所獨享，也造成了一系列的社會問題。例如，對壯大發展的錯位追求，使得某些國企的利潤與百姓的福利呈“負相關”狀態——壟斷服務價格的“漲聲一片”與壟斷國企利潤的“漲聲一片”、國企經營者薪水的“漲聲一片”形成了鮮明的對比。同時，由于國有資本收益收繳制度的缺失，使得效益好的企業職工收入不斷膨脹，而困難企業的職工收益卻在日益下降，由此產生國有企業內部分配秩序混亂的弊端，導致社會分配的日益不公。在這種情況下，本次國資經營預算改革如果把握得當，無疑將對國有經濟的重新布局與政府形象的再塑產生深遠的積極影響。但從目前情況來看，如何建立一個科學、公平的國有企業利潤上繳及分紅制度，協調國資委和央企之間的利益關系就成為國資委編制央企經營預算面臨的最大問題。

事實上，國資委成立以來一直都在醞釀分享國資收益的問題。從道理上講，國資委是中央企業的大老板，是國務院的特設機構，代表政府履行出資人的職責，因而有權分享國有企業的收益。國資委研究中心副主任彭建國表示，國資委如果最終將財權攬入懷中，將方便其對國有經濟結構進行戰略性調整，確保新增國有資產的投資方向符合“有所為有所不為”、“有進有退、有保有壓”的原則。

然而，在世界銀行經濟學家Louis Kuijs、William Mako等人看來，建立國資經營制度最大的好處，是能夠增加國家在公共財政方面的收入與支出。他們認為，國資委作為國務院的特設機構，并不承擔政府部門的社會公共管理職能。既然國資委不是政府部門，那么就不能與政府部門一樣進行單獨的預算編制。而且問題還在于，財政部仍然行使著對國有企業的監管權。根據2001年財政部印發的《企業國有資本與財務管理暫行辦法》，“各級主管財政機關根據本級人民政府賦予的職權，負責企業國有資本與財務管理”。國有企業改革的監管權在很大程度上屬于財政部的企業司。在國有企業改革中，涉及國有企業破產、職工下崗分流等問題的失衡，財政通常都會給予支持，財政部門對國有企業的貼息也是司空見慣。既然如此，那在涉及國資收益分配的時候，怎么能夠把財政部撇開呢？

此外，國企該如何上繳利潤，又該以什么標準上繳也是頗具爭議性的一大難題。就目前來看，各方面的意見主要有兩種：一種是根據企業所處的行業、規模、盈利情況分類上繳、優先安排；另一種則認為應該按統一標準上繳，所有企業均一視同仁，采取“一刀切”的方式。但具體采用哪種方式，還需要有關部門進行最后的協商確定。

總而言之，在國企利潤如何分配的問題上，各方面爭議頗多，但不論怎樣，有一點始終是非常明確的，那就是上繳紅利的管理和運用并不僅僅是各部門利益的問題，而且涉及到了國企改革的大思路，因為國企上繳的利潤將主要用于回報社會已是共識。當然在改革初期，也應該由國資委直接掌握適當的數額，用于國企改制的財務成本。而具體分配措施到底如何，還需經過規范的公共選擇決策程序。

謹慎樂觀？

國企終于要向國家上繳利潤了，這對于企盼央企利潤早日惠及社會的人士而言，不啻為佳音。然而，業內卻依然有專家對此持謹慎樂觀的態度。

首先，在他們看來，國資經營預算能夠在多大程度上實現制度設計者的目標，目前還難以確定。因為到目前為止，人們還沒有看到相關的配套措施，例如國有資本預算的問責制，以及預算管理制度的透明化程度等。如果這些配套措施不健全，相關部門有權力無責任的話，這個權力就很可能會被濫用。

其次，現有的一些法規障礙也還需要清除。根據1995年1月1日正式實施的《中華人民共和國預算法》，國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案。其中預算收入范圍包括“依照規定應當上繳的國有資產收益”；2001年財政部發布的《企業國有資本與財務管理暫行辦法》則進一步規定，各級財政機關負責企業國有資本與財務管理。因此，如果由國資委單獨編制中央企業的經營預算，就必須首先修改相關的法律法規。如果相關法律措施不健全，國資委對國有資產的監管實際上就等于“師出無名”，缺乏法律根據。

再者，也有專家認為目前國企利潤增長雖然很快，但創造利潤的企業仍然集中度頗高，這就意味著，國企在某些行業的壟斷性依然難以打破國企的高利潤與其資源獨占性之間的密切關系。而且，隨著國企重組改制的進一步深入，改制的成本也將隨之水漲船高，因此，國資委對于國企上繳的利潤必須進行統籌安排，力求在內部資本的平臺上實現以贏補虧的目標。然而，就前段時間國企贏利大戶中石化再次得到100億元的財政補貼來看，實現國企內部財政收支平衡的目標在短期內難以樂觀。

除此之外，國資委主任李榮融最近明確表示，不贊成把市值當作經營管理層業績考核的目標之一。一是因為“市值考核放在里面，與個人利益掛鉤，炒作起來容易產生虛假業績和哄抬股價等”；二是擔心由于國內股市還處于完善的過程中，市價不能反映企業的真實情況，將市值納入經營者的考核范疇，經營管理者將難以接受。

從某種程度上看，對市值負責的態度向來被視作正面的商業倫理取向，對市值負責即對投資者負責。然而由于歷史原因，目前我國的股市市值仍然無法真正反映公司的經營業績。而作為國企監管者的國資委，對于央企的考核顯然另有一套標準，而這一套標準與預算、利潤上繳的額度密切相關，卻暫時與投資者無關。有鑒于此，有專家認為與其嚷國企上繳利潤回饋社會，補償對于某些資源的獨占權，不如探討央企如何通過搭建有效的資本平臺，整合內部資源以減少國家財政補貼，反而來得更務實些。