劃撥土地懸案未解

河南兩家國(guó)有企業(yè)歷時(shí)三年、數(shù)次反復(fù)的土地糾紛，凸現(xiàn)國(guó)有劃撥土地轉(zhuǎn)讓的法律空白

2006年5月31日，河南省高級(jí)法院下達(dá)了一份民事裁定書，中止了自家在2005年3月22日作出的一個(gè)民事終審判決，決定另行組成合議庭，對(duì)案件進(jìn)行再審。

引發(fā)再審的這起民事糾紛，緣于100畝國(guó)有劃撥土地的轉(zhuǎn)讓協(xié)議。當(dāng)事雙方都是國(guó)有企業(yè)：隸屬于中國(guó)物資儲(chǔ)運(yùn)總公司的鄭州中儲(chǔ)物資流通中心（下稱鄭州中儲(chǔ)）和河南鄭州中原國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)（下稱中原糧庫(kù)）互為原告、被告，從2003年6月進(jìn)入司法程序后，至今在鄭州市中級(jí)法院與河南省高級(jí)法院四次開庭，產(chǎn)生了三份截然不同的民事判決，糾紛仍然未得到最終的解決。

所謂“再審”，是認(rèn)定已發(fā)生法律效力的判決或裁定“確有錯(cuò)誤”，重新進(jìn)行審理。在中國(guó)司法實(shí)踐中，法院針對(duì)自身已作出的判決宣布再審的情況并不多見。

“特事特辦”后遺癥

鄭州中儲(chǔ)與中原糧庫(kù)的糾紛，肇始于六年前的一份土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。

2000年12月26日，鄭州中儲(chǔ)與中原糧庫(kù)簽訂合同，將其名下位于鄭州管城區(qū)城南路附近的100畝土地使用權(quán)，以1850萬元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給中原糧庫(kù)。

中原糧庫(kù)之所以購(gòu)買鄭州中儲(chǔ)的土地，源于上世紀(jì)末國(guó)家的糧改政策。1998年，“敞開收購(gòu)、順價(jià)銷售、封閉運(yùn)行”糧改政策在全國(guó)如火如荼，當(dāng)年7月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于搞好中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)建設(shè)的通知》，決定由中央財(cái)政安排資金，在1999年夏收之前建成250億公斤倉(cāng)容的中央直屬糧庫(kù)。 該份通知要求，本著“特事特辦的精神，從快審批項(xiàng)目”；財(cái)政部要按照中央糧庫(kù)投資計(jì)劃進(jìn)度撥付建設(shè)資金；各地政府對(duì)選定項(xiàng)目，要無償提供建設(shè)用地，并免征各種稅費(fèi)。

在河南省，建于1953年的中原糧庫(kù)是最老的糧庫(kù)之一，設(shè)施陳舊；占地僅80畝，庫(kù)容嚴(yán)重不足，大批糧食露天存放，糧庫(kù)設(shè)施亟待改造、更新。國(guó)家撥款建庫(kù)，對(duì)中原糧庫(kù)而言是解決幾十年來倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)欠賬的難得機(jī)遇，中原糧庫(kù)理所當(dāng)然地要利用這個(gè)機(jī)會(huì)異地建庫(kù)。建庫(kù)資金由中央撥付，經(jīng)多次洽談，最終和鄭州中儲(chǔ)簽訂了以1850萬元換取100畝土地使用權(quán)的協(xié)議。該協(xié)議亦經(jīng)鄭州市土地部門認(rèn)可，但因“特事特辦”，未嚴(yán)格走法律程序。

按照雙方合同規(guī)定，2001年12月31日為付款最后期限。土地交割了，但直到2003年6月中旬，鄭州中儲(chǔ)僅收到1520萬土地款。“我們多次要求中原糧庫(kù)支付欠款，對(duì)方總是以政策性虧損、資金不足為借口一拖再拖。”鄭州中儲(chǔ)經(jīng)理豐中原告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

中原糧庫(kù)所言不虛，確實(shí)遇到了政策性困境。

按照國(guó)家規(guī)定，中原糧庫(kù)只有拿到了地，才能從中央拿到劃撥的專項(xiàng)資金，而2001年1月20日是申報(bào)的最后期限。為了能夠得到中央的財(cái)政資金，中原糧庫(kù)才不惜“自籌經(jīng)費(fèi)”，和鄭州中儲(chǔ)簽訂合同，獲得了其100畝土地的使用權(quán)；并在鄭州市政府的大力支持下“特事特辦”，短短半個(gè)月內(nèi)完成了擴(kuò)建申請(qǐng)等手續(xù)，擠進(jìn)了國(guó)家糧改項(xiàng)目。

可是，在中原糧庫(kù)的建設(shè)過程中，國(guó)家政策發(fā)生了變化，縮減了原定的國(guó)家糧庫(kù)收儲(chǔ)指標(biāo)。中原糧庫(kù)實(shí)際建成儲(chǔ)藏能力6500噸，后來國(guó)家只使用1200噸，大部分庫(kù)容空置。相應(yīng)地，中原糧庫(kù)也就不可能獲得預(yù)想中那么多的國(guó)家資金補(bǔ)助和人員安排。

法院訴訟一波三折

顯然，中原糧庫(kù)吃了政策變化的虧，開始后悔當(dāng)初自己花錢從鄭州中儲(chǔ)拿到土地。因?yàn)閲?guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)規(guī)定，國(guó)家糧改建倉(cāng)用地“由地方政府無償提供，并減免稅費(fèi)”。據(jù)此，中原糧庫(kù)認(rèn)為，他們從鄭州中儲(chǔ)拿到的地，實(shí)質(zhì)上也是政府劃撥用地。既然同樣是國(guó)家無償劃撥，鄭州中儲(chǔ)本身就沒有權(quán)利出賣土地使用權(quán)，憑什么還要收錢呢？

欠款久拖不付，雙方矛盾由此激化。2003年6月18日，鄭州中儲(chǔ)一紙?jiān)V狀將中原糧庫(kù)告到鄭州市中級(jí)法院，討要中原糧庫(kù)拖欠的330萬土地款及利息。

2004年6月14日，鄭州中院作出一審判決，支持了鄭州中儲(chǔ)的訴求。中原糧庫(kù)不服判決，以雙方簽訂的合同未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，且未繳納土地出讓金，故合同未生效為由，上訴至河南省省高院，要求撤銷一審判決。

為配合上訴，2004年7月29日，中原糧庫(kù)反將鄭州中儲(chǔ)起訴至鄭州中院。理由同樣是雙方的合同未生效，鄭州中儲(chǔ)已從中原糧庫(kù)獲得的1520萬元屬不當(dāng)?shù)美蠓ㄔ号袥Q鄭州中儲(chǔ)返還該款項(xiàng)。

2005年3月22日，河南省高院作出終審判決（251號(hào)判決），整個(gè)案件發(fā)生大逆轉(zhuǎn)。省高院認(rèn)為，鄭州中儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓的100畝土地系國(guó)有劃撥土地，其在轉(zhuǎn)讓時(shí)未與土地管理部門簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，沒有補(bǔ)交出讓金，轉(zhuǎn)讓合同也未經(jīng)土地管理部門的批準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)法律，判定該合同未生效，故撤銷一審要求中原糧庫(kù)支付鄭州中儲(chǔ)欠款330萬元及利息的判決。

此后不久，2005年5月24日，鄭州中院又就中原糧庫(kù)訴鄭州中儲(chǔ)不當(dāng)?shù)美缸鞒雠袥Q：以雙方合同未生效為由，判決鄭州中儲(chǔ)返還中原糧庫(kù)已支付的土地款1520萬元。

兩份判決將鄭州中儲(chǔ)置于極其被動(dòng)的局面。鄭州中儲(chǔ)不僅不能追索330萬元欠款，還要返還已經(jīng)獲得的1520萬元土地款，面臨的將是地、錢兩失。

中原糧庫(kù)訴鄭州中儲(chǔ)不當(dāng)?shù)美傅膶徟虚L(zhǎng)張建軍在接受記者采訪時(shí)承認(rèn)，此案在2004年10月26日鄭州中院開庭審理后，至次年春一直未能宣判，原因就是在等河南省高院對(duì)此前中原糧庫(kù)上訴案的判決。他向《財(cái)經(jīng)》解釋道，“畢竟是同一個(gè)事情，派生出兩個(gè)官司，所以合議庭商量決定等省高院的判決。我們拿到省高院判決后，很快就判了。”

在鄭州市城南路13號(hào)鄭州中儲(chǔ)四樓簡(jiǎn)陋的辦公室，鄭州中儲(chǔ)經(jīng)理豐中原告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他做夢(mèng)都沒想到官司會(huì)打成這樣：“地被人拿走了，欠款也要不回，還要返還已付的地款。”

他憂心忡忡地表示，已有職工揚(yáng)言，如果上訴最終敗訴，將要封堵法院大門，到市政府上訪。

因?qū)κ「咴?51號(hào)判決不服，鄭州中儲(chǔ)已經(jīng)于去年8月向省高院申請(qǐng)?jiān)賹彙＝衲?月13日，省高院舉行了再審聽證，最終于5月31日下達(dá)了再審裁定。

就中原糧庫(kù)訴鄭州中儲(chǔ)不當(dāng)?shù)美福嵵葜袃?chǔ)也上訴到省高院，去年12月30日省高院開庭審理，迄今尚未判決。

劃撥土地轉(zhuǎn)讓的法律空白

河南省高院決定再審后，天平又在向鄭州中儲(chǔ)一方傾斜。不過，此案究竟如何了結(jié)，雙方仍爭(zhēng)執(zhí)不下，最終的結(jié)局仍在未定之天。

“厘清本案，關(guān)鍵是搞清楚什么是土地的無償劃撥。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所土地專家王小映博士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，按照用途，我國(guó)的國(guó)有土地分為兩類，一是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地，二是非經(jīng)營(yíng)性用地。《土地管理法》規(guī)定，商業(yè)、服務(wù)、金融、旅游等建設(shè)用地，屬商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地，實(shí)行“招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓”；工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、交通等屬于非經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)行“協(xié)議出讓”或無償劃撥。

“根據(jù)有關(guān)法規(guī)，劃撥土地是不可以任意轉(zhuǎn)讓的。但有兩種特殊情況除外：一種是原土地使用權(quán)單位補(bǔ)交出讓金，一種是雙方簽訂合同，經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)。”王小映認(rèn)為，本案顯然更接近于后一種情況，其正常轉(zhuǎn)讓程序應(yīng)為：鄭州中儲(chǔ)與中原糧庫(kù)簽訂合同后，中原糧庫(kù)向土地局提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)，土地局下文從鄭州中儲(chǔ)收回土地使用權(quán)，對(duì)其地面建筑物進(jìn)行補(bǔ)償后，再劃撥給中原糧庫(kù)。

如此看來，所謂無償劃撥并不等于零地價(jià)，通常用地單位必須支付成本價(jià)，即補(bǔ)償部分。比如，鄭州中儲(chǔ)最初得到土地的時(shí)候，也是有成本的，也需要掏征地補(bǔ)償費(fèi)。而且成本也是在不斷發(fā)生變化。因此，中原糧庫(kù)認(rèn)為鄭州中儲(chǔ)的地屬國(guó)家無償劃撥，就可以無償拿過來，這于理不合。

據(jù)此，王小映認(rèn)為：“從本質(zhì)上看，鄭州中儲(chǔ)與中原糧庫(kù)之間簽訂的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，其實(shí)是一種補(bǔ)償協(xié)議。如果法庭依據(jù)表象認(rèn)定是土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，判定合同未生效，接下來很可能引發(fā)鄭州中儲(chǔ)狀告土地局，因?yàn)樗谑栈赝恋貢r(shí)沒有對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。”

國(guó)土資源部政策法規(guī)司張運(yùn)動(dòng)處長(zhǎng)亦明確告訴《財(cái)經(jīng)》，無償取得國(guó)有土地使用權(quán)并不是不交錢，而是不向地方政府繳納買地款，但是必須對(duì)原土地使用者的地面建筑物及附屬物進(jìn)行補(bǔ)償。張運(yùn)動(dòng)還認(rèn)為，“通常，國(guó)家下?lián)艿慕ㄔO(shè)資金中本身就含有對(duì)原土地使用權(quán)的補(bǔ)償部分。”

“這個(gè)案件的波折，反映出我們國(guó)有劃撥土地管理方面的法律空白。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院民法學(xué)副教授王宗玉博士認(rèn)為，既然此案中雙方簽署了轉(zhuǎn)讓合同，獲得了土地管理部門的認(rèn)可，辦理了土地使用權(quán)變更手續(xù)，這個(gè)轉(zhuǎn)讓協(xié)議應(yīng)視為生效合同，況且中原糧庫(kù)已經(jīng)履行了絕大部分義務(wù)。從穩(wěn)定市場(chǎng)交易秩序的角度出發(fā)，在沒有明確法律規(guī)定的情況下，雙方應(yīng)該遵循自愿簽署的協(xié)議。

“如果都不遵守承諾，沒有誠(chéng)信，市場(chǎng)交易還有什么安全可言？”王宗玉說。

王小映則提出，由于現(xiàn)有法律對(duì)劃撥土地沒有一個(gè)清晰的界定，致使現(xiàn)實(shí)中地方政府以及擁有劃撥土地的企業(yè)，在具體處理劃撥土地時(shí)有很大的操作空間。為避免類似訴訟糾紛的產(chǎn)生，杜絕地方政府在劃撥土地上的暗箱操作，“國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)無償劃撥土地實(shí)施細(xì)則，明確哪些項(xiàng)目是零地價(jià)、哪些項(xiàng)目是成本價(jià)。” 他說。