淺析中國共產黨抗日根據地的政權建設

［摘要］抗日戰爭時期，黨領導的抗日根據地建設，在黨的執政史上留下了光輝的一頁。根據地建設的首要問題是政權建設，黨把馬列主義基本原理和中國革命的實際相結合，創造性地提出了“三三制”的政權結構原則，又提出了加強黨的“一元化”領導體制，改善黨的領導，以高質量的黨員及其“以黨的正確政策和自己的模范工作”實現對“三三制”政權的領導。這種政權建設方式，既實行了民主政治，又加強了黨的領導，同國民黨反動派的獨裁專制形成了鮮明的對比，值得今天已在全國范圍內執政了５０多年的中國共產黨繼續研究和借鑒。

［關鍵詞］三三制 一元化 根據地 政權建設

在根據地的特殊環境里，黨一方面進行了以“三三制”為特征的民主政治建設，另一方面加強了黨的“一元化”領導，兩者并行不悖，形成了與國統區截然不同的執政方式，為黨在抗戰后兩個中國前途命運的決戰集聚了力量，贏得了民心，并為日后黨在全國范圍內的執政和政權建設提供了有益的借鑒。

一、抗日根據地“三三制”政權：新民主主義的憲政

１９３７年抗日戰爭全面爆發，在民族矛盾上升為主要矛盾的情況下，國民黨中央政權承認了共產黨及其領導的根據地和武裝力量的合法地位，國共兩黨實現了第二次合作。但是國共兩黨卻實行了兩條不同的抗戰路線。國民黨實行的是片面抗戰路線，即堅持國民黨的一黨專政，只實行單純政府和軍隊的抗戰，拒絕實行政治經濟方面的民主改革和發動人民群眾。而共產黨則認為“兵民是勝利之本”，要求在全國實行必要的政治經濟改革，廢除一黨專政，擴大人民的民主權利，改善人民生活，并充分動員、組織和武裝民眾，使抗戰成為真正的人民戰爭。兩條路線形成了不同的政策，導致了不同的后果。

民主的抗日。１９３７年７月中共在《為公布國共合作宣言》中就提出了發動全民族抗戰、實行民主政治和改善人民生活的三項基本要求，并重申了包括工農政府改名為中華民國特區政府、特區實行徹底的民主制度在內的四項保證，并要求以此為國共合作的政治基礎^①。１９３７年８月中共中央洛川會議通過的抗日救國十大綱領，是全面抗戰路線的具體體現，其中要求“全國人民的總動員”、“改革政治機構”。１９４０年毛澤東在《新民主主義論》中指出：“在今日，誰能領導人民驅逐日本帝國主義，并能實施民主政治，誰就是人民的救星”。在隨后《向國民黨的十點要求》中又提出必須“厲行憲政”，因為“‘訓政’多年，毫無結果，物極必反，憲政為先”。可見，對于抗日與民主的關系，中國共產黨認為要獲得抗戰勝利，必須要做政治、經濟、軍事上的全民動員，為此就必須要實行民主制度、保護人民的權利以發動民眾和團結各個方面力量，也就是說實行民主政治與抗戰并行不悖。正如毛澤東１９４０年２月在延安各界憲政促進會成立大會上所說的，抗日和民主“這兩件事，是目前中國的頭等大事”，獨立和民主“這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好”。“把獨立和民主結合起來，就是民主的抗日，或叫抗日的民主。沒有民主，抗日是要失敗的。沒有民主，抗日就抗不下去。”^②

新民主主義的憲政思想。那么在當時的中國要實行什么樣的民主制度呢？共產黨認為當時中國的社會性質是半殖民地半封建社會，中國革命的性質是新民主主義革命，因此我們現在要的民主政治“是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政。它不是舊的、過了時的、歐美式的、資產階級專政的所謂民主政治；同時，也還不是蘇聯式的、無產階級專政的民主政治。”“什么是新民主主義的憲政呢？就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的專政。”“國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義的政治，這就是新民主主義的共和國，這就是抗日統一戰線的共和國。”^③在這樣的思想和理論的指導下，共產黨開始了在其執政的抗日革命根據地的民主政治實踐。１９４０年３月，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中代表中共中央對政權建設問題作了原則性的指示：“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政。”“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”隨后的文件中還特別強調，“在政權問題上，我們主張統一戰線政權，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯合專政”，“我們只破壞買辦大資產階級和大地主階級的專政，并不代之以共產黨的一黨專政”^④。

建立起“三三制”政權。中國共產黨是這么說的，也是這么做的。各抗日根據地政權組織由參議會和政府兩部分組成（高等法院受政府領導），參議會是民意機關和權力機關，政府是行政機關和執行機關。一般先成立臨時性質的政府，再通過民主選舉產生參議會，最后由參議會選舉產生政府領導人來組織政府機構。（１）關于選舉。共產黨強調指出“民主政治選舉第一”，“如果有人輕視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命”^⑤。在選舉資格方面，規定各階層群眾均享有普遍、平等的選舉權和被選舉權；在選舉方式上，實行直接選舉和間接選舉相結合，根據地內部實行直接選舉，游擊區則實行間接選舉，均采取無記名投票的方法；此外，各抗日根據地還普遍規定并認真實行了公開競選。值得一提的是，限于戰爭環境和民眾經濟、文化水平不高的現狀，各根據地不拘一格采取了多種行之有效的形式。如設立流動票箱，采取流動投票，對于不識字的人采取畫圈、認人投豆、燒香點洞等方式。（２）關于參議會和政府。各級參議會的議員產生方式有兩種，主要是人民直接選舉，補充方式是政府聘請各界有名望者擔任。政府由參議會議員選舉產生，并受其監督、檢查；政府要尊重參議會的決議、創制權；政府的工作人員不稱職，要受參議會的彈劾、罷免。不過在事實上政府不僅具有行政權，在參議會閉會期間，它還享有立法權和司法權，因為參議會對政府和高等法院的監督制約只有在召開參議會大會時才能實現。（３）關于政權的黨派構成。在參議會和政府人員的黨派構成中采用嚴格的“三三制”，“共產黨員占三分之一，他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產階級；中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產階級和開明紳士”，甚至“在民意機關中也可以容許少數右派分子參加。”“在抗日統一戰線政權統治的區域，只要是不反對共產黨并和共產黨合作的黨派，不問他們是國民黨，還是別的黨，應該允許他們有合法存在的權利”。并且強調“這種人員分配的政策是我們黨的真實政策，必須認真實行，不能敷衍塞責”^⑥。

在１９４０年３月６日中共中央發出《抗日根據地的政權問題》的指示之后，各根據地都按此原則，先后對原有政權組織進行了充實和調整。陜甘寧邊區政府于１９４１年２月按這一原則率先進行了改選。１９４１年５月１日，中共中央政治局批準的《施政綱領》規定：在邊區的民意機關和政府中，共產黨員、非黨左派進步分子、中間派各占三分之一，在政權工作中，要不斷健全民主制度，黨員必須與黨外人士實行民主合作，傾聽他們的意見，遇事共同商量，不得一意孤行，把持包辦。全邊區有百分之八十的人參加了選舉。按“三三制”比例，選出了鄉、縣、邊區三級參議會，各級參議會又選出了政府委員會。１９４１年１１月，在陜甘寧邊區召開的第二屆參議會第一次大會上，為了認真實行“三三制”原則，王維舟等共產黨員宣布退出候選人。選舉結果，在１８名邊區政府委員中，林伯渠、徐特立等共產黨員占７人，超過了１／３。于是，徐特立當即聲明退出，經大會通過由黨外人士白文煥補上。在這次會上，林伯渠當選為陜甘寧邊區政府主席，開明紳士李鼎銘當選為副主席。教育廳、建設廳、民政廳的廳長，也都吸收了進步或開明人士參加。還選舉出參議會常駐委員，在參議會閉會的時候來監督政府。常駐委員有九個人，其中只有三個人是共產黨員。以后，其他抗日根據地也陸續建立起“三三制”政權。

二、加強黨的一元化領導，同時改善黨的領導方式：以黨員的高質量實現對“三三制”政權的領導

吸取大革命時期第一次國共合作的教訓，共產黨及時糾正了王明“一切經過統一戰線”、“一切服從統一戰線”的右傾錯誤，提出了堅持黨在統一戰線中的獨立自主原則，爭取和實現無產階級及其政黨對統一戰線的領導權。在這一思想原則的指引下，黨在建設民族統一戰線性質的三三制政權的過程中也始終注意加強黨的領導。

“根據地的建設與民主制度的實行，要求每個根據地的領導一元化”。１９４２年９月，中共中央作出了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織關系的決定》，正式提出了實行黨的“一元化領導”原則。這個決定的第一條指出：根據地領導的統一和一元化，應當表現在每個根據地有一個黨的委員會為最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導，取消過去各地聯席會性質的黨政軍委員會。第八條指出：黨的領導的一元化，一方面表現在同級黨政軍民各組織的關系上，明確各級黨委與同級政權組織、軍隊和民眾團體組織之間領導與被領導的關系；另一方面表現在黨內上下級關系上，明確下級服從上級、全黨服從中央。這個決定下發后，黨委的地位發生了重大的變化，原來黨委僅僅領導地方工作，現在具有領導該地區黨政軍民所有工作的職權。

在這種一元化領導體制下，黨如何實現對政權的領導呢？１９４２年９月的《決定》第五條指出：政權系統是權力機關，他們的命令帶有強制的性質。黨委與政權系統的關系，必須明確規定。黨委包辦政權系統工作、黨政不分的現象與政權系統中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正。為了實行“三三制”，黨對政權系統的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦。《決定》在提出一元化領導的同時，又提出了防止以黨代政的措施，即黨委貫徹決定不能采取直接命令其他非黨組織的辦法，而是通過黨委派出的在非黨領導機關中工作的黨團和黨員的活動，把黨委的決定轉化為各非黨組織的決議、決定，再由各非黨組織具體貫徹執行。《決定》第五條還明確規定：黨團不是強制黨外人士服從，而是說服與政治工作。在黨團萬一沒有說服參議會與政府的大多數，因而黨團意見未被參議會及政府通過時，必須少數服從多數，不得違背民主集中制原則^⑦。

要加強黨的領導，必須改善黨的領導。在“三三制”政權中，共產黨員只占三分之一，并允許三分之二的黨外人士競爭，那么僅靠三分之一的黨員，怎樣實現和保證黨的領導呢？毛澤東代表中國共產黨人的回答是：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。”并且鮮明地提出“所謂領導權，不是一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”^⑧。

１９４１年５月，鄧小平在《黨的生活》雜志上發表了《黨與抗日民主政權》一文，這是我黨論述黨政關系最早也是最重要的文獻之一。文章同樣認為：“優勢從何而得？一方面從組織成分上去取得，這在三三制原則本身是包含著的；但更基本的是從民主政治斗爭中去取得，即是說，主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。確切的說，黨的優勢不僅在于政權中的適當數量，主要在于群眾的擁護。”因此說“三三制政權的實質是民主問題。黨在領導政權工作時，必須貫徹民主的精神。”“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。”鄧小平尖銳地指出，那種認為“黨權高于一切”甚至“黨員高于一切”的錯誤觀點，是國民黨“以黨治國”的惡劣影響在我們黨內的反映。他認為，幾年來，“以黨治國”的思想曾經統治了某些區域，甚至有些區域的領導同志還長期存在著這種頑固的思想，并造成了種種惡果。為此，鄧小平指出：“黨對抗日民主政權的正確領導原則是什么呢？是指導與監督政策。這就是說，黨對政權要實現指導的責任，使黨的主張能夠經過政權去實行，黨對政權要實現監督的責任，使政權真正合乎抗日的民主的統一戰線的原則。黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”為了保證黨對政權的領導，為了統一黨員在政府中的行動，一方面在縣以上的民意機關和行政機關中設立黨團，另一方面政府機關內還設有黨的支部。黨團在同級黨委的指導與管理下執行下列四項任務：把黨的政策、決定，通過自己的努力，變成政府的主張；善于團結非黨干部；利用一切機會擴大黨的影響；指導政府中工作的黨員。政府機關黨支部沒有黨團的權力與責任，它的特殊任務是：在本機關范圍內，無權干涉各種行政工作，而是有系統地開展統一戰線工作，不斷向非黨員宣傳馬列主義和黨的主張；在機關黨支部內，要教育黨員以自己的先鋒模范作用，團結與推動非黨員積極負責地工作^⑨。

正是通過“三三制”的政權結構和黨的“一元化”領導相結合，中國共產黨在抗日根據地內建立起了與國統區內一黨獨裁專制迥然不同的民主政權，既鞏固了黨對統一戰線的領導，又協調了統一戰線內各方的利益，更重要的是既贏得了人民群眾的支持和擁護，建立了鞏固的根據地，又贏得了國際國內正直人士的贊譽，使黨獲得了崇高的威望。人心向背決定了歷史的走向，這一切，最終決定性地改變了中國內部政治力量的對比，為共產黨在抗戰后兩個中國前途命運的決戰積蓄了物質和道義的力量。在中國共產黨已經在全國執政了五十多年的今天，重溫這段歷史，從中吸取經驗教訓，一定會為黨不斷完善科學執政、民主執政、依法執政提供有益的借鑒。只有通過黨的科學的領導和執政，才能真正實現我們建立民主、自由、繁榮、獨立的中國的夙愿，才能真正實現中華民族的偉大復興。

注釋：

①胡繩主編：《中國共產黨的七十年》，中共黨史出版社１９９１年版，第１４３、１４６頁。

②《毛澤東選集》第二卷，人民出版社１９９１年版，第３５５、６７４、７２２、７３１、７３２頁。

③《毛澤東選集》第二卷，人民出版社１９９１年版，第７３２、７３３、６７５頁。

④《毛澤東選集》第二卷，人民出版社１９９１年版，第７４１、７４２、７６０、７６６頁。

⑤《陜甘寧革命根據地史料選輯》第二輯，甘肅人民出版社１９８１年版，第１８１～１８５頁。

⑥《毛澤東選集》第二卷，人民出版社１９９１年版，第７５０、７５１、７６６頁。

⑦中央檔案館主編：《中共中央文件選集》第十二冊，中共中央黨校出版社１９８６年版，第１２４～１３２頁。

⑧《毛澤東選集》第二卷，人民出版社１９９１年版，第７４２頁。

⑨《鄧小平文選》第一卷，人民出版社１９９４年版，第８～２１頁。

責任編輯晏蔚青