和諧社會語境下的新農村建設芻議

［摘要］農村經濟社會發展的滯后性已經成為全面構建和諧社會的一大“瓶頸”，為此，必須加快新農村建設進程。筆者認為，建設好這項工程要求農民的積極參與和鄉村組織的有力領導，因此必須從鄉鎮與村級兩個層面上對鄉村治理機制進行有效調整，這是新農村建設事業成功的關鍵。

［關鍵詞］和諧社會 新農村建設 鄉村治理機制

構建社會主義和諧社會，已經上升為中國共產黨根本執政理念之一。然而，當前中國區域經濟、政治發展不平衡，東、中、西部地區經濟差距不斷拉大，尤其是城鄉二元格局使城鄉之間有一道深不可逾的鴻溝，不利于和諧社會的最終形成。本文擬在城鄉二元結構的理論框架下，從新農村建設的必要性、內容及機制等方面探討和諧社會的構建。

一、新農村建設必要性分析

２００６年２月２１日，中共中央、國務院聯合下發《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（即２００６年“一號文件”），要求完善、強化支農政策，建設現代農業，穩定發展糧食生產，積極調整農業結構，加強基礎設施建設，加強農村民主政治建設和精神文明建設，加快社會事業發展，推進農村綜合改革，促進農民持續增收，確保社會主義新農村建設有良好開局。２００６年“一號文件”充分考慮了我國國情尤其是農村社會的現實狀況，具有鮮明的時代意義。

１、農村經濟社會發展明顯滯后，已成為全面建設和諧社會的“瓶頸”。農村問題始終是中國革命和建設的首要問題，中央、國務院十分重視“三農”問題的解決。從２００４年開始，中央連續三年制定出臺了關于“三農”問題的三個一號文件，有力地促進了農民增產增收，提高了農業綜合生產能力，開創了農村經濟社會形勢新局面。有關資料顯示，２００４年全國糧食產量達到９３８９億斤，比上年增長７７５億斤，創歷史新高；農民人均純收入比上年增加了３１４元，達到２９３６元，增長了６．８％，是１９９７年以來最高增幅。２００５年糧食產量和農民收入繼續保持良好勢頭^①。

然而，農村的經濟社會發展依然滯后，突出表現在：第一，農村社會消費水平低。在我國社會消費品零售總額中，縣及縣以下所占比重逐年下降：１９９３年為４２．０％，１９９６年為３９．６％，２００１年為３７．４％，２００４年只占３４．１％；^②第二，農村勞動力整體素質不高。在全國４．９７億農村勞動力中，高中以上文化程度的只占１２％，小學及以下文化程度的占４０％。全國９２％的文盲及半文盲在農村。與此同時，絕大多數農民沒有接受過職能技術和技能培訓；^③第三，農村生存環境日益惡化。農村公益事業無人問津，五六十年代形成的水利設施已經處于崩潰邊緣，農村醫療衛生教育各項事業日漸衰敗，農村的公共管理甚至像村民自治這種法定的政治管理模式也無法推廣，農村文化娛樂、農民自我教育如同沙漠，不斷出現所謂“空心村”，生活用水難以保證，生活垃圾隨地可見。

２、新農村建設是我國經濟發展到一定階段的客觀要求。在十六屆四中全會上，胡錦濤同志提出了“兩個趨向”的重要論斷：“縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”目前，我國總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。２００４年我國人均國內生產總值是１９８９年的３２７．２％，財政收入也達到了２６３５５．８８億元。與此同時，第一產業在國內生產總值中的比重從２５％下降到１５．２％；居住在農村的人口也從占總人口的７３．７９％減少到５８．２４％。^④這表明，在整個國民經濟總值呈增長趨勢的同時，農業產值所占比重已逐漸下降，工業、服務業產值大大超出農業產值，工農之間、城鄉之間差距愈來愈大。為此，我國應更加自覺地調整國民收入分配格局，積極支持“三農”發展。

二、新農村建設實質是一項社會系統工程

新農村建設是一項系統工程，建國后進行的土改、農村聯產承包責任制、稅費改革、農村村民自治、實施九年制義務教育等農村改革或建設事業，無論在廣度上還是在深度上均無法與新農村建設相提并論。

１、新農村建設的中心任務是不斷改善農村社會的物質條件。社會主義新農村建設緊緊圍繞改善農村社會物質條件的目的，統籌城鄉社會發展，加快建立以工促農，以城帶鄉的長效機制；樹立科學是第一生產力的觀念，大力提高農業科技創新及轉化能力，促進農民增產增收；積極推進產業結構調整，在穩定發展糧食生產的基礎上，促進第二、三產業的發展；大力加強農田水利、耕地質量和生態建設，加快農村基礎設施建設，不斷改善農村生活和生存環境。

２、新農村建設成功的基礎在于培養推進社會主義新農村建設的新型農民。社會是人的社會，人的因素對于社會的發展至關重要，社會主義新農村建設離不開農村社會的主體——農民的積極參與。培育新型農民是促進農村“三個文明”協調發展的基礎，是農村經濟發展的必然要求，農民素質提高了，才能全方位拓展增收渠道，不斷提高經營現代農業的水平，加快農村富余勞動力轉移，推進工業化和城鎮化。

３、新農村建設成功的關鍵是農村政治體制改革。作為一項廣泛而深入的系統工程，社會主義新農村建設要求進一步深化農村稅費體制改革及相關配套改革，切實推進農村金融體制改革，不斷完善鄉村治理機制；不斷增強農村基層黨組織的戰斗力和向心力，增強農民的政治參與意識，切實維護農民的民主權利；需要積極推進村民自治和鄉鎮機構改革，加強對新農村建設事業的領導。

三、鄉村治理機制的調整與新農村建設

社會主義新農村建設的目標是要建設一個“三個文明”協調發展、城鄉共同進步的和諧社會。然而，這一目標的實現離不開強有力的領導，因而必須切實推進鄉鎮機構改革，進一步調整鄉村治理機制。

鄉村治理機制的調整主要從兩個層面著手：第一，推進鄉鎮機構改革，進一步理順縣鄉關系及鄉鎮機構內部關系；第二，有效地推行村民自治，進一步調整鄉鎮與村級組織、村民之間的關系。

關于鄉鎮機構改革，國內學界研究主要從制度設計的角度展開，早期主導型意見認為，應實化鄉鎮，即加強鄉鎮政府的建設。當前主要觀點有：１、徐勇等人主張的“鄉派”，即“虛化鄉級政權，改為縣級政府的派出機關”；^⑤２、沈延生主張的“鄉治村政”，即實行有限的鄉鎮自治，鄉鎮與縣級政府關系依然較為密切；^⑥３、部分學者主張取消或撤銷鄉鎮，實行完全的“社區自治”。^⑦綜觀目前國內三種主要觀點，其背后理念基本是一致的，即鄉鎮一級應該進一步擴大民主，強化自下而上的監督。然而，筆者以為，當前學界關于鄉鎮體制改革的討論至少存在兩大問題，其一是對于當前中國經濟發展的區域非均衡性缺乏足夠的估計，過于強調行政建制的統一性；其二是過于注重理性制度設計，缺乏足夠的實證研究。

鑒于此，筆者在對江西Ｆ市鄉鎮機構改革進行深入考察的基礎上發現，第一，由于目前村民自治績效并不明顯，轉而尋求鄉鎮的自治并不現實；第二，從推行新農村建設的要求來看，“鄉派”或“鄉治村政”的設想均難以滿足現時需要，尤其是在農民組織化程度普遍較低的社區內，加強農民的組織領導對于新農村建設的成功十分關鍵。由此，筆者認為，鄉鎮機構改革應分兩步走：第一步，鞏固鄉鎮，強化鄉鎮服務職能，淡化其行政職能；第二步，在條件成熟的前提下，實行鄉鎮自治。那么如何實現第一步向第二步的跨越呢？這需要從兩個方面努力，其一是加強農村教育和各種技術、技能培訓，強化農民的文化素質和政治參與意識；其二是除了國家法律層面上的支持外，市縣還應給于鄉鎮更多的支持和理解。

從村級治理層面上看，歷時十余載的村民自治的績效并不理想，其中既有立法層面上的原因，更有縣鄉干部觀念及農民政治參與意識的因素。立法上主要存在兩個問題：第一，在村兩委的關系上做出了似乎矛盾的解釋，即村支委的領導權與村委會（村民）自治權的矛盾；^⑧第二，立法上作了一個錯誤假設，即農民有著較強的政治參與意識。實際并非如此，１９９９年實行海選以來，筆者與相關課題組同仁一道對村選舉予以持續關注。通過近８年的觀察，筆者有理由認為，１９９９年村選舉的高投票率并不足夠表明村民政治參與意識的高漲，而主要是因為村莊精英的動員，一旦村莊精英淡出動員過程，村民便會發出“選舉跟我有什么關系？”的無謂之詞。^⑨

綜觀上述，雖幾經改革，但鄉村治理機制仍存不少弊端。為此，筆者認為，建設社會主義新農村固然離不開農民這一主要群體的參與，更重要的是要加強鄉村組織的領導，進一步調整鄉村治理機制。

四、余論

長期以來，由于社會經濟“城鄉二元結構”的不平衡性，我國城市化水平嚴重滯后于工業化水平，從而制約著社會經濟的快速持續健康發展，妨礙著“三農問題”的徹底解決，阻礙著和諧社會的建設進程。２００６年中央一號文件從農村經濟、政治、文化、教育及衛生環境等方面提出了全面建設農村社會的設想。這是非常必要、及時地。然而，新農村建設僅有國家政策支持是遠遠不夠的，還必須要從兩個層面上著手對鄉村治理機制進行有效調整，即一方面要鞏固鄉鎮，強化鄉鎮的服務職能；另一方面要進一步完善村民自治立法，樹立村級組織的權威，建立和規范村級治理機制。

筆者相信，在國家政策的大力支持下，在鄉村兩級組織的有效領導和農民群眾的積極參與下，新農村建設定會取得成功。

注釋：

①③④陳錫文《推進社會主義新農村建設》，見ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｃｒｓ．ｏｒｇ．ｃｎ／。

②王學江，王世煥《沒有新型農民建不成新農村》，右江日報，２００６年３月３日。

⑤徐勇《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》２００２年第２期；

⑥沈延生、張守禮《自治抑或行政：中國鄉治的回顧與展望》，《中國農村研究》２００２年卷，中國社會科學出版社２００３年版。

⑦于建嶸《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》２００２年第６期。鄭法、傅光明、鄧大才等持類似觀點。

⑧詳見邱新有，邱國良等《村民自治政策實施過程中的悖論分析》，載《國家行政學院學報》２００６年第１期。

⑨參見肖唐鏢主持的國家“九五”社科規劃項目《當前我國農村宗族勢力與村級自治問題研究》成果之一《宗族、鄉村權力與選舉》，西北大學出版社，２００２。

責任編輯張榮輝