政府采購制度改革對財政監(jiān)督的強化與克服既得利益的障礙

一、政府采購對財政監(jiān)督的強化

財政監(jiān)督是財政基本職能的重要體現(xiàn)，即財政部門作為政府主管分配的工作系統(tǒng)，對與政府財力分配有關(guān)的各類經(jīng)濟活動主體的行為進行必要的監(jiān)測與督察，進而實現(xiàn)按照國家財政、財務(wù)活動的規(guī)范來約束各種經(jīng)濟活動、服務(wù)于經(jīng)濟社會健康發(fā)展的目的。多年來，財政監(jiān)督的重要性與其在我國現(xiàn)實生活中經(jīng)常出現(xiàn)的不被重視與軟弱無力，形成明顯反差。

改革開放之后，我國通過推進稅收改革與稅制建設(shè)，對財政收入方面“正稅”渠道的監(jiān)督有所加強。上世紀90年代中期之后清理整頓預(yù)算外資金，通過“專戶存儲”等形式加強了非稅收入的監(jiān)督。從總體上來說，已呈現(xiàn)出較明顯的強化收入監(jiān)督的趨勢。但同時，稅收等形式的財政收入籌集到政府手中以后，如何合理使用，及財政支出方面如何加強監(jiān)督管理，相比之下往往明顯滯后于收入的監(jiān)督管理。特別是在市場經(jīng)濟大潮沖擊之下，權(quán)錢交易的腐敗之風(fēng)滋長抬頭，財政監(jiān)督對這些分散進行的采購支出活動，鞭長莫及，難以實行有效的管束。

解決支出監(jiān)管方面的問題最為根本的途徑是制度建設(shè)，即合理的監(jiān)督約束機制的塑造。在財政部推出《政府采購管理暫行辦法》后，全國人大又加緊進行和完成了《政府采購法》的立法工作。財政部領(lǐng)導(dǎo)指出：我國最終要制定出政府采購的系列法規(guī)，形成一個法律體系。

政府采購制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監(jiān)督落到實處的政府采購方式或機制，并把它制度化、規(guī)范化。其最主要內(nèi)容就是以集中招標采購為代表的政府采購方式，把政府各預(yù)算單位所需購買的物品與勞務(wù)歸攏在一起，通過市場競爭機制來取得。由政府有關(guān)管理機構(gòu)向全社會公開公布采購信息，按照規(guī)范程序組織投標、開標、評標，最終促成最具競爭力和綜合評價分值最高的廠商向政府“薄利多銷”。財政部門經(jīng)國庫向最終中標的供貨商直接付款，使用物品和勞務(wù)的單位則直接得到所需物品與勞務(wù)。

二、采購制度改革要沖破既得利益的障礙

綜合近年來政府采購理論與實務(wù)的研究，可以看到，關(guān)于政府采購制度改革的一些爭議，都是聯(lián)系著既得利益背景的。

(一) 三點基本認識

實行政府采購制度的改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機制、制度上解決問題的新思路新措施。政府采購制度要改革，焦點與關(guān)鍵就是選擇什么樣的思路。政府采購制度采取何種具體代表性形式，這個問題本身就是一種機制之爭。如果堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應(yīng)該堅持：凡能夠?qū)嵭屑胁少彽模筒粦?yīng)該實行分散采購；凡能夠?qū)嵭姓袠朔绞酵瓿傻恼少彛筒粦?yīng)該考慮非招標方式。基于這個出發(fā)點，可以圍繞三個具體例子來作一些討論。

（1）一種觀點認為，集中的政府采購方式，是把過去分散的設(shè)租、尋租變成集中的設(shè)租、尋租；原來的腐敗是分散腐敗，現(xiàn)在集中起來就成為集中腐敗，只是發(fā)生了這樣一種變化。

這種說法似是而非。其實我們只要往下追尋一步，問題就會變得明白：集中以后，機制有什么實質(zhì)性的變化，這是問題的關(guān)鍵。集中之后，政府采購最主要的代表形式，就是要引入與市場經(jīng)濟通行規(guī)則兼容的公開招標、投標。這樣一來，新機制可以排除原來分散采購情況下大量發(fā)生的弊病，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條件。整個集中采購最有價值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機制。

（2）另一種觀點認為，實行招標投標成本高，時間長，不利于提高政府采購的效率。

這種看法也有失偏頗。招標、投標應(yīng)該進行規(guī)范，程序表面上看起來可能要比過去分散采購時間長一些，但要注意到，以后這種集中招標投標是放在公共財政預(yù)算管理的框架下。是在預(yù)算有采購項目計劃、有一定進度安排、有一定資金范圍制約條件下，循序漸進規(guī)范進行的。當然，有些未在年度預(yù)算中安排而臨時追加的采購，要區(qū)別情況給予必要的彈性處理，不宜硬性要求緊急追加的采購都必須進入集中招標采購范圍。此外，各地經(jīng)驗都證明，只要有效做好招標采購，這種新的方式至少可以節(jié)約資金10%以上。總體來看，組織招投標當然有一個管理成本，但是這個成本完全可以被所節(jié)約的資金所覆蓋，而且還能多出一大塊。

（3）政府采購制度規(guī)則所覆蓋的政府采購活動范圍，不應(yīng)僅按資金來源認定，而需要按這些項目的功能認定。

現(xiàn)實生活中，在很多履行政府公共功能的采購支出里面，財政性資金只占其中一部分。如果認定只有財政性資金作為來源的采購活動才能納入政府采購制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)一個為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，不利于在轉(zhuǎn)軌過程中推行政府采購制度改革。

(二) 管規(guī)則、管組織實施和管評標應(yīng)各歸其位

政府采購制度改革推行數(shù)年來，在一些部門、特定行業(yè)中的工作人員中之所以過多強調(diào)自身的“工作便利”問題，除了確有采購周期有所拉長等客觀原因之外，有時考慮比較多的還是自己部門已經(jīng)形成的利益格局，本部門的實權(quán)、可以掌握的資源配置權(quán)等。但是，既然要把政府采購制度改革作為一個大方向推行下去，既然合理的政府采購制度安排必然要超越既得利益的眼界，那么今后一個很具實質(zhì)性的問題，就是如何有理、有利、有節(jié)地沖破既得利益的障礙，進一步實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)換。這里面，不可避免地涉及政府采購整個管理鏈條中的分工問題。

從合理設(shè)計的角度看，在公共財政的框架下，政府的理財系統(tǒng)必須保持預(yù)算的完整性，財政部門理財內(nèi)容中包括的政府采購支出活動也必須在一個完整的預(yù)算形式里得到體現(xiàn)和反映。財政部門作為主管身份的合理定位，并不是大包大攬全部政府采購流程的操作，而應(yīng)該負責(zé)規(guī)則和監(jiān)管。財政部門作為主管部門的地位確定后，有必要再組建政府采購中心，負責(zé)政府采購組織實施工作。現(xiàn)階段，這種機構(gòu)應(yīng)按照國家法律和財政部門規(guī)定的制度規(guī)則，在財政部門或某些地方的政府采購管理委員會等形式的機構(gòu)管理之下，組織專家來做具體操作。要以專家為主形成招標工作委員會，操作評標、開標的事情。如果各個環(huán)節(jié)都能做到有效監(jiān)督，有效制約，才能夠保證政府采購制度改革目的順利得以實現(xiàn)。

作者系財政部財政科學(xué)研究所所長