通過立法強化政府在學前教育事業發展中的職責

[摘要] 明確政府職責并予以立法保障對學前教育的發展至關重要。當今美國政府在學前教育事業發展中的職責呈現不斷強化的趨勢，主要體現在六個方面: 各級政府對學前教育的重視史無前例; 政府對學前教育的宏觀調控不斷加強; 各級政府對學前教育的投入持續增加; 大力提升學前教師資質要求與水平; 聯邦政府靈活調動州與地方政府積極性; 重視政府各相關部門的協調合作等。我國學前教育事業的發展同樣需要通過立法強化政府相應的職責。

[關鍵詞] 政府職責; 學前教育; 美國教育法

收稿日期: 2006—11—20

* 通訊作者: 龐麗娟，E- mail: lijuanpang@163.com

作為基礎教育的重要組成部分和奠基階段，學前教育事業的發展關乎我國上億學齡前兒童的健康發展，關乎基礎教育的普及與質量，關乎國民素質的整體提高，關乎國家長遠發展。學前教育事業的發展意義如此重大，政府在其發展過程中理應擔當重要職責，扮演不可或缺的宏觀調控的角色，包括對學前教育事業的總體規劃、領導、組織、管理、監督、協調等。對國內外經驗的研究結果顯示，制定相關法律，通過立法規定、明確政府在發展學前教育事業中的職責是上述政府職責能夠真正得以實現的有效保障。其中，美國在學前教育立法實踐中的經驗尤其值得我們關注，它對我國學前教育事業發展，特別是通過相關立法明確和強化政府職責具有重要啟示。

一、從立法實踐看美國學前教育政府職責的強化

(一) 政府對學前教育的重視史無前例

大量研究成果表明，嬰幼兒時期是人一生中大腦發展最快、可塑性最強的時期，是個體身心各方面素質發展的奠基階段; 如果兒童在早期能夠得到科學、適宜的學前教育，有利于促進其良好行為、習慣、性格和情感態度等的形成，提高兒童的學習愿望和能力，并為入學做好準備，減少義務教育階段的學業失敗，奠定人終身學習和發展的基礎?？梢哉f學前教育對于個體長遠發展、義務教育質量和國民素質提高、社會發展的作用是不言而喻的。

政府職責的切實履行與不斷強化的重要前提就是，政府首先要深刻認識學前教育的重要性，有效保障學前教育的基礎地位與其價值的實現，其重要實現途徑即為學前教育立法?？梢哉f，美國各級政府在這個問題上的認識是明確的，舉措是得力的。近年來，立法中體現的美國聯邦政府對學前教育的重視程度可謂史無前例。特別是二十世紀八、九十年代以來，聯邦政府專門針對或涉及學前教育的法律及其修訂案接連出臺，如80年代的《提前開始法》(Head Start Act) 、《家庭援助法》(FamilySupport Act)，90年代的《兒童保育與發展固定撥款法》(Child Care and Development Block Grant Act) 、《全美兒童保護法》( National Child Protection Act) 、《2000 年目標: 美國教育法》(Goals 2000: EducateAmerica Act) ，以及近幾年新制定的《兒童網絡保護法》(Child Internet Protection Act) 、《早期學習機會法》(Early Learning Opportunities Act) 、《不讓一個兒童落后法》( No Child Left Behind Act) 和《入學準備法案》(School Readiness Act) 等。尤其是《2000 年目標: 美國教育法》中的法條更是凸現了聯邦政府對學前教育的重視。在其第一編“ 國家教育目標”中，位于該法確立的美國八大教育目標之首的就是發展學前教育的目標。該編第102 條之第1 款明確規定: “ 到2000 年，要使所有美國兒童都能夠做好入學學習的準備。具體目標包括三個方面: 第一，所有兒童都能夠接受高質量的具有發展適宜性的學前教育項目，以幫助他們為入學做好準備; 第二，美國的每一位父母都應該成為兒童的第一任教師并每天花一定時間幫助其學齡前的孩子學習，同時家長們可以獲得他們所需要的培訓與支持; 第三，兒童能夠獲得足夠的營養、體育活動和保健，身心健康地步入校園，并具備和維持學習所需的機敏心智( mental alertness) ，而低體重嬰兒數量將通過促進孕期健康系統的完善而得以減少?！盵1]把發展學前教育，使所有學前兒童做好入學準備放在全美八大教育目標的首位并以聯邦立法的形式加以規定，這在美國教育立法中尚屬首次，足見美國聯邦政府對學前教育的重視程度。

與此同時，近年來各州政府對發展學前教育也越來越重視，并通過加緊出臺相應法規來強化政府在學前教育發展中的各項職責，從而直接促進了各州學前教育的穩步發展與質量提升。俄克拉何馬州有90%以上的4 歲兒童接受學前教育，該比例居全美各州之首，該州也是全美能夠為所有4 歲學齡前兒童提供自愿參加的全免費公共學前教育的三個州之一(其他兩個州是喬治亞州和紐約州) 。[2]此種成績的取得首先應該歸功于俄克拉何馬州政府對學前教育的重視，該州先后于1990 年和1998 年通過了兩部具有里程碑意義的學前教育法。一部是1990 年俄克拉何馬州議會通過的一項教育改革法案，旨在使所有貧困家庭的4歲兒童都能夠接受公立學區內的幼兒園教育。另一部則是1998年5月由該州州長簽署的一部重要法案，該法授權俄克拉何馬州所有公立學區通過獲得州政府資助的方式，開展面向4歲兒童的免費學前教育。[3]可以說，無論是聯邦政府，還是州政府，美國各級政府都對學前教育在整個教育體系中的重要地位、在提高整體國民素質、提升國際競爭力中的意義與價值有著越來越清晰的認識和前所未有的重視，并不斷出臺相關法規強化政府在學前教育事業發展中的重要職責。

(二) 政府對學前教育的宏觀調控不斷加強

盡管各地方學區、各學校與學前教育機構在學前教育事務中具有很大自主權與靈活性，美國各級政府、特別是聯邦政府對學前教育的宏觀調控仍呈現不斷加強的趨勢。自二戰前后至今的60年間，在教育權限歷經了確立分權時期、提倡集權時期、回歸分權時期之后，[4]又迎來了聯邦集權的再次重塑。其突出表現之一就是聯邦政府在學前教育中干預的加強。作為宏觀調控的“ 終極主體”，聯邦政府重塑其在教育總體目標制定、教育發展規劃、引導、管理、監督、評價、協調等方面的宏觀調控角色，反映在學前教育領域即通過法律的、行政的和經濟的三種基本手段實現對學前教育事業發展的宏觀調控。特別是以法律形式確立全國學前教育目標，明確和強化聯邦政府對學前教育發展的統一領導、規劃、管理、協調、監控、評價等職能。

《2000 年目標: 美國教育法》中除了確立上述學前教育首要目標外，還專門就促進學前教育發展的全國領導組織機構、教育改革標準與評價、監督等做出了規定。又如《不讓一個兒童落后法》在第一編關于制定該法的十二點“目標陳述”中，就明確規定了聯邦政府對包括學前班在內的K-12年級公立學校教育的宏觀調控目標，如“確保高質量的績效責任體系、學術評價標準、教師培訓與教育資源的競爭型分配”;“滿足弱勢群體兒童的教育需求，”“縮小成績優異與欠佳的學生、非少數民族學生與少數民族學生之間的學業成績差距”;“確保各州、地方教育機構與學校能夠促進所有兒童的學業進步”，以及“將教育資源合理配置到最需要的地方教育機構和學校中”等。[5]與此同時，還用法律形式明確和保障了聯邦政府宏觀調控作用的實現。許多州也在《不讓一個兒童落后法》的基礎上，紛紛制定本州的相應法律，用以明確州政府在宏觀調控本州學前教育事業發展中的職責和作用。

(三)各級政府對學前教育的投入持續增加

促進學前教育發展的一個重要保障和必要條件即財政投入，沒有可靠、穩定的投入保障就不可能有學前教育事業的穩步發展。學前教育本身的性質決定了它是一項“功在當代、利在千秋”的“長線投資”，同時作為“準公共產品”，[6]學前教育的資源有限，因此，要想使學前教育面向最大多數的全體兒童，實現學前教育事業的健康發展，就必須保障政府對學前教育的有效投入。近年美國學前教育發展的一個明顯趨勢是法律規定用于學前教育事業各方面發展的政府撥款逐漸增加，且增加幅度在不斷攀升，可以說立法保障投入是美國學前教育規模不斷擴大、質量穩步提升的重要原因之一。這一點在幾部重要的法律中均有充分體現。

《不讓一個兒童落后法》對“閱讀優先”項目及“早期閱讀優先”項目的撥款額度進行了具體規定。依據該法規定，2002財政年度用于“閱讀優先”項目的聯邦撥款為9億美元，用于“早期閱讀優先”項目的撥款為7500萬美元，此后連續五年(2003～2007)聯邦政府每年對這兩個項目的撥款數額均應與上述額度相當。而據美國眾議院教育與勞工委員會的一份報告表明，2003財政年度小布什簽入“閱讀優先”項目的實際資金比該法規定的還要多，達10.75億美元，這在美國歷史上是絕無僅有的。[7]美國聯邦政府用于“提前開始”項目的撥款也在持續增加。1981年《提前開始法》規定聯邦政府對“提前開始”項目的撥款為10.7億美元，此后隨著每一次對該法的修訂，聯邦政府對該項目的撥款與支持力度不斷加大。2003年修訂案中對“提前開始”項目的撥款力度更是顯著加大，依2003年修訂案要求，2004～2008年聯邦政府應在每個財政年度保證對該項目68.7億美元的撥款，幾乎是80年代年度撥款總額的7倍。實際上2005財政年度用于“提前開始”項目的聯邦撥款比規定的還要多，比1996年的撥款幾乎翻了一番(詳見表1)。[8]當今美國已經有越來越多的來自不同群體、不同年齡的學前兒童正在或已經從“提前開始”項目中受益，《提前開始法》也隨著該項目的發展與其作用的發揮而不斷促使政府增加撥款額度，從而為該項目的順利開展提供了充足的資金支持。

(四)大力提升學前教師資質要求與水平

教師素質的優劣，直接關系到學前教育的質量以及學前教育事業的可持續發展。美國政府正是意識到了教師問題在發展學前教育事業中的重要性，意識到了政府在教師發展問題上不可或缺且無法推卸的重要職責，近年來，特別是進入21世紀后，以法律形式大力提高對學前教師的資質要求，提升學前教育師資水平，并且重視對學前教師的教育與培訓，改善學前教師的工資待遇，保障學前教師的合法權利，充分發揮了聯邦政府與州政府在提升學前教師素質、促進學前教育事業發展中的重要職能。

在聯邦政府層面上，首先倡導全社會對幼兒園及中小學教師的尊重與重視。美國聯邦政府通過立法向世人傳遞的是這樣一條信念: 任何教育改革的最終成效都要歸結到幼兒園及中小學課堂內能擁有優秀的教師。正像美國第一夫人勞拉所言: “ 對美國未來發展最有影響力的人物是美國的教師”。[9]其二，不斷提升對學前教師的資質要求。美國相關法律中對從事學前教育工作的教職人員的資質條件進行了明確規定，包括對不同人員(任課教師、輔導教師、其他“ 提前開始”工作人員、保育員等) 的專業要求、學歷要求、資格證書要求等多方面的規定。以《提前開始法》為例，1981年法規定2003 年9 月30日之前全國至少有50%的“提前開始”教師擁有協士學位，2003年修訂案則要求從2011年9月30日起，所有任職于“ 提前開始”的教師均要擁有兒童早期教育的協士、學士或更高級學位。其法律規定傳達的是這樣一個信息: 雖然學前教育處于整個教育系統的起始階段，但對其師資的要求并沒有因此降低，反而在不斷提出更高的要求。其三，重視對學前教師的培訓和專業發展?！恫蛔屢粋€兒童落后法》就充分反映出這樣一種政策導向: 今后一段時間內，美國教育改革與發展的重點將把合格、優秀教師的培養與培訓聚焦在最需要的領域，其中第一個也是最為重要的領域即學前兒童的教育。該法第二編關于“ 高質量教師的培養、培訓與聘任”對學前教育者的專業發展做出了明確規定，并對學前教師培訓項目承辦機構的申請、授權、撥款、職責、活動方案設計等進行了詳細規定。其四，為包括學前教師在內的中小學教師的培訓與專業發展提供充足的財政投入。例如，僅《不讓一個兒童落后法》2002 財政年度在這方面的預算是30 億美元，2003 財政年度則高達40 億美元。實踐證明，充裕的財政保障對促進學前教師的專業發展與整體素質的提升，進而促進學前教育事業的發展起到了重要的推進作用。

另一方面，在各州層面上，雖然對學前教師的資質要求不盡相同，但不同中也有共同的趨勢，即各州陸續出臺相關法規，明確并不斷提高對學前教師的資質要求，不斷加強對教師的教育與在職培訓，以努力提高學前教師隊伍的整體水平。以俄克拉何馬州為例，該州1998 年通過的相關法律規定:“ 所有幼兒園教師必須同時擁有大學本科學士學位以及早期兒童教育資格證書”[10]。該規定比此前有關法律規定的“ 協士學位并提供接受充分專業教育的證明”的要求更趨專業化、嚴格化。[11]

(五)聯邦政府靈活調動州與地方政府積極性

美國聯邦政府在越來越多地直接承擔起發展學前教育事業的各項重要職責的同時，注意充分調動各州和地方政府在學前教育事業發展中的積極性。州與地方政府作為聯邦政府宏觀調控的客體，在學前教育目標的細化、具體發展計劃的制定，學前教育的組織、舉辦，項目的具體實施，政府撥款的實際利用等過程中，長期以來并且今后仍然發揮著很大的作用。充分發揮和調動州和地方政府在發展學前教育中的自主權和靈活性，是美國聯邦政府實現宏觀調控的重要內容與有效手段之一?！?000年目標: 美國教育法》中就有專門一編題為“ 州與地方教育體制改革”，該編對促進州與地方政府包括學前教育在內的教育改革的目標、聯邦政府撥款的申請、獲得與使用、州與地方政府教育活動的開展、各州教育標準的制定、州與地方政府對教育事務的實際控制權利等方面進行了具體詳盡的法律規定，在首先確立聯邦政府對學前教育宏觀規劃和領導的前提下，確保各州和地方的權利。

擁有較多自主權與靈活性大大激發了州與地方的積極性，而這種積極性的調動很大程度上是通過獲得聯邦撥款的競爭機制而得以實現的。無論是《不讓一個兒童落后法》《提前開始法》《2000 年目標: 美國教育法》，還是《兒童保育與發展固定撥款法》《早期學習機會法》，幾乎在每一部與學前教育相關的法律中，都會有相當一部分法條是“ 州與地方政府如何申請獲得聯邦撥款用以開展學前教育項目”的詳細規定。正是通過這種競爭機制，一方面保證了聯邦撥款的使用目標、投入方向與效率，進而體現了聯邦政府對學前教育的宏觀調控，使有限的資金投入最需要、最可能取得實效的地方; 另一方面也調動了各州和地方政府爭取資金舉辦學前教育的積極性，并且使在聯邦政府宏觀調控與規劃指導下的各州與地方政府自主權與靈活度的實現具有法律依據和保障，從而共同實現整個國家學前教育事業發展的總體目標。

(六)重視政府各相關部門的協調合作

美國學前教育立法所呈現的另一個重要特點與趨勢即在明確政府各相關部門職能、權利的基礎上，重視各相關部門的協調與合作。美國政府十分清晰地認識到: 學前教育事業是一項龐大的基礎性教育工程，必須充分調動和協調政府各相關部門，實現各部門的通力合作，才可能成就這一偉業，才可能更加高效、全面地促進學前教育事業的發展。

首先，美國國會上下兩院內分設多個委員會，在制定學前教育法及其相關法規的過程中，盡管會出現不同部門、不同利益集團之間的分歧，但一部法律最終在國會獲得通過，其本身必然包含了來自預算委員會、撥款委員會、教育與勞工委員會、政府改革委員會、科學委員會、聯合委員會等多個不同部門各自職責的發揮與各部門間的溝通、協商與合作。其次，在具體的法律條文中，針對學前教育事業的改革與發展，也明確規定了相關部門的職責與協作。在《不讓一個兒童落后法》《提前開始法》《2000年目標: 美國教育法》《入學準備法》《兒童保育與發展固定撥款法》等法律中均對涉及的美國教育部、財政部、健康與人類服務部、內政部、司法部等在學前教育事業發展中的職責分工與協調合作進行了明確的法律規定。如《2000年目標: 美國教育法》對教育部與內政部之間在撥款使用方面的協作細則做出了規定。另外，由于聯邦學前教育法所調整的對象同時包括幼兒園和保育中心兩類機構，其中主要負責幼兒園的政府部門是教育部，主要負責保育中心的是健康與人類服務部，在實際操作過程中，二者必然相互關聯、相互影響，并且近年來一個顯著趨勢就是幼兒園與保育中心對“ 入學準備”的共同強調，因此，聯邦政府十分重視直接負責這兩類幼教機構的政府部門——教育部和健康與人類服務部——之間的溝通與合作，并在《提前開始法》《兒童保育與發展固定撥款法》等法律中等做出了相關明確規定。

二、對我國促進學前教育事業發展、強化政府職責的啟示

(一)中央與地方各級政府要高度重視學前教育事業的發展

學前教育是基礎教育的起始階段，來自腦科學、心理學、教育學和社會學等多個學科領域的研究表明: 學前期對人一生的社會性、人格品質與認知發展均具有十分重要的奠基性影響; 發展學前教育對鞏固提高“ 普九”水平，發展各類教育，整體提高國民素質具有基礎性、全局性和先導性作用; [12]科學、適宜的學前教育還能夠產生巨大的社會和經濟效益，為人終身學習與發展奠定基礎，有助于國家可持續發展目標的實現，對國家綜合實力的提高至關重要。因此，當前世界許多國家高度重視發展本國學前教育。

在我國，當前學前教育事業發展的現狀并不十分樂觀。近年來，隨著經濟體制的改革，原有的學前教育體制受到了較大的沖擊，各級行政管理力量嚴重不足，學前教育規模與質量在一些地區嚴重滑坡;學前教育在城鄉間、地區間發展很不均衡，學前教育公平遠未實現。因此，結合美國的經驗與我國的現實問題，當務之急就是政府要高度重視發展學前教育，明確學前教育的性質、宗旨、地位，明確學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，是一項社會公益事業，是我國學制的第一階段。[13]當前，首要和切實有效的一項工作就是進行學前教育立法，從法律的高度明確和確認學前教育的重要性，將學前教育在上述各方面的重大意義、學前教育的性質、地位、我國發展學前教育的宗旨及政府在發展學前教育中的責任，以法律條文的形式確定下來，實現用法律這一有效武器確立學前教育的重要地位，保障我國學前教育事業的全面健康發展。

(二)加強中央政府對學前教育事業的宏觀調控

如前文所述，學前教育作為我國基礎教育的重要組成部分與起始階段，其重要意義顯而易見。然而，如何保證學前教育事業的規模與質量，如何保障國家學前教育整體目標的實現，如何保證每個學齡前兒童——不論年齡、性別、民族、城鄉、地域——都能接受到高質量的學前教育，如何保證教育公平在學前教育階段的真正實現，是一連串艱巨而長期的任務，因此必須充分發揮中央政府的宏觀調控職能，特別是中央政府的規劃、組織、領導、管理、協調等宏觀職能的發揮尤為關鍵。美國聯邦政府近年來對學前教育的總體規劃、領導、監管、協調及其聯邦立法不斷加強的趨勢再次證明了，政府的宏觀調控對學前教育發展具有不可或缺的重要作用。

改革開放以來，我國學前教育事業經過各級政府和全社會多年的不懈努力，在發展規模和教育質量等方面都曾取得了較大的發展，但隨著市場經濟體制改革的深入，確也出現了許多制約學前教育事業積極健康發展的新情況、新問題和新矛盾。如企事業單位辦園與原主辦單位分離后，性質歸屬不清，靠自收自支維持生存，質量缺乏保障; 農村學前教育資源長期不足，發展舉步維艱; 民辦幼兒園在一定程度上補充了學前教育事業發展的不足，但城鄉民辦園存在兩個極端，在準入、資質、教育質量和安全等方面亟待加強監管。特別是，目前我國農村70%以上適齡兒童還沒有機會接受學前教育，農村學齡前留守兒童問題日益突出。如不采取有力措施，積極為這些兒童在發展早期提供學前補償教育，以積極的社會干預補償家庭教育的缺失，將不利于這些孩子身心的健全發展，并可能引發許多的社會問題。[14]可見，必須加強政府職能，特別是必須充分發揮中央政府在構建新的社會公共服務體系過程中、在構建學前教育新體系過程中的組織、領導、規劃、管理、監控、協調等宏觀調控功能。為此，必須明確學前教育的管理體制與機構，中央、省、地、市應設立學前教育專門機構，縣級應有專門機構或專職干部，明確教育質量評價、視導和監管等有關規定，并將政府的上述宏觀調控職能及其相應機構、人員的設置以法律形式加以明確。[15]另外，我們從美國經驗中還可以得出另一點啟示，即在發揮中央政府宏觀調控職能的同時，充分賦予各地方政府在舉辦學前教育中的自主權和靈活性，以積極調動各地方政府舉辦和發展學前教育的積極性，這既是政府宏觀調控的重要內容，也是宏觀調控的重要手段之一。

(三)保障對學前教育事業發展的財政投入

據美國一項長達30 幾年的追蹤研究表明: 在學前教育上每投資1 美元，可獲得17.07 美元的回報，其中4.17 美元是對個體成長的回報，12.9 美元是對社會公共事業的回報，體現在社會福利、補救教育、預防犯罪方面投入的降低，以及納稅的增加。由此可見，對幼兒教育的投資回報率高于任何一個教育階段。同時，從美國的經驗可知，沒有美國政府對學前教育投入的立法保障，沒有各級政府逐年持續增加對學前教育的撥款，就不可能有美國學前教育近年來數量上的擴張與質量上的不斷提高; 沒有各級政府在投入上對弱勢幼兒群體的傾斜，就不會有美國學前教育面向所有兒童的大發展。

我國的現實狀況是學前教育經費嚴重匱乏，缺乏事業發展的基本經費保障。首先，在全國教育經費總量中，學前教育經費所占的比例過小，僅占1.2~1.3%，且十年徘徊不前，從根本上難于支撐學前教育事業的發展。其次，長期以來中央財政沒有專項經費用于學前教育，相應地，各省、市、縣也少有或沒有學前教育的專項經費。[16]特別是在體制轉型期，各級教育主管部門沒有任何經費支持，用于建立學前教育的新體制，以有效解決事業發展中出現的新情況、新問題，從而嚴重阻礙了我國學前教育事業的進一步發展。再次，我國幅員遼闊，學前教育發展存在著明顯的區域差異和城鄉差異，很多貧困地區及弱勢幼兒群體的學前教育缺乏經費支持，嚴重影響了我國學前教育事業的均衡發展。[17]

美國政府在經費總量上對學前教育投入的不斷增加，在撥款使用上的?？顚Ｓ?，在投入分配上的政策傾斜，特別是對政府投入的立法保障，對我國政府強化相應職能，促進學前教育事業全面、積極發展具有極其重要的借鑒意義。第一，我國中央政府應在總量上保障對學前教育事業發展的投入，并切實加大各級政府教育財政性撥款中學前教育經費的比例; 第二，中央財政，以及相應的各省、市、縣財政中應保證學前教育的專項經費; 第三，應確立農村和城市、東、中、西部地區不同的學前教育投入體制。城市實行政府投入、社會支持及家長分擔教育成本的投入體制，農村則實行以政府投入為主的體制; 第四，將我國學前教育投入政策以法律的形式加以確認，以保證財政經費的落實與有效使用。

(四)切實提高學前教育師資水平與工資待遇

學前教育改革能否順利實現，學前教育質量能否從根本上得以提高，幼兒教師無疑發揮著重要作用。由于學前教育是一項特殊的帶有公益與福利性質的事業，學前師范教育、幼兒教師的在職培訓與專業發展也帶有一定的公益性。政府在學前師資隊伍建設中必須承擔起不可推卸的職責。[18]但目前由于主客觀諸多因素的影響，我國幼兒教師隊伍建設存在諸多困難與問題，主要體現在教師身份不落實、待遇差，特別是體制改革后的企事業單位辦園和農村幼兒園的教師身份不明，社會保障無著落，《教師法》規定的幼兒教師的基本權利、待遇無從保障，致使幼兒教師的職業吸引力大大降低，隊伍極不穩定。特別是，占我國幼兒教師總數80%的廣大農村幼兒教師，長期以來沒有明確的教師身份，工資、醫療與保險等社會保障和培訓等一系列問題長期得不到解決，嚴重地影響了農村幼兒教師隊伍的穩定與質量提高。一些幼兒園迫于生存壓力，為降低成本，壓縮教師編制、降低教師工資，甚至辭退合格教師而低薪聘用缺乏專業訓練的人員，嚴重影響了幼兒教師隊伍的質量。[19]

美國的學前教育也曾面臨教師隊伍建設與專業發展的挑戰，但通過聯邦政府的宏觀干預與相關立法，特別是通過法律對幼兒教師資質、教師來源、專業發展與培訓、職責與權利、福利待遇、法律責任、聯邦撥款等多方面作了明確規定，其幼兒教師隊伍的整體素質正在穩步提高，對其學前教育事業的健康發展產生了直接的促進作用。美國的經驗告訴我們: 幼兒教育雖然是整個教育系統中最基礎的部分，但并不等于對幼兒教師的要求就可以相應降低，反而應更加高標準、嚴要求，對教師的各項責權利也應該更加明確化與合理化。政府應該在幼兒教師資質制定、幼兒師范教育、幼兒教師在職培訓與專業發展、幼兒師資整體水平提升、教師資格認證標準的制定，以及保障幼兒教師各項責權利、改善幼兒教師福利待遇等多個方面擔負起應有的責任。在我國學前教育事業發展過程中，我國政府應根據我國國情制定相關法律，對學前教育教師的身份與地位，聘任與考核要求，教師權利與工資、待遇，以及醫療保險、職稱和培訓等做出明確規定。[20]這將是我國穩定幼兒教師隊伍，提高幼兒教師整體素質，維護幼兒教師合法權益，進而促進我國學前教育事業穩步發展的可靠保障。

(五)加強政府各職能部門的職責與分工協作

學前教育是一項牽涉到各個方面的系統工程，需要政府各職能部門的共同參與和分工協作。只有各職能部門切實履行在學前教育發展中應負的職責，并做好不同部門之間包括信息溝通、人員合作、資源共享等在內的多方面通力合作，才能夠舉各方力量搞好這一系統工程與百年大業。

目前我國正處在經濟體制改革大背景下，社會公共服務體系面臨重構，幼兒園辦園體制、投入體制發生了一系列變化，我國學前教育發展中出現的新情況和新問題往往不是一個教育部門或其他某個政府部門所能夠應對和解決的。這就需要包括教育、財政、人事、勞動保障、社會福利、衛生等各個政府職能部門的分工與協作，形成促進學前教育事業發展的合力。而目前在我國學前教育事業發展過程中，明顯存在著各政府職能部門職責劃分不明晰、職能發揮不充分、協調合作不到位等問題。因此，有必要通過立法手段，對相關政府職能部門的職責及其分工協作做出明確規定，以此既強化政府各相關部門的職責，充分發揮各自的職能，又加強各部門間的配合協作，使政府各職能部門在學前教育事業發展中的作為有法可依，依法行政。同時，這也能為社會各方面對政府各相關職能部門實行公共監督提供重要的法律依據和保障。這正是美國學前教育發展及其立法實踐帶給我們的另一條重要啟示。

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